CONTAMOS! Análisis del presupuesto público para Boletín No. 24. Serie de documentos de análisis


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1 Serie de documentos de análisis CONTAMOS! Boletín No. 24 Análisis del presupuesto público para 2018 con énfasis en las inversiones dirigidas a la niñez y la adolescencia

2 Ediciones anteriores Boletín No. 21 El presupuesto público para 2017: perspectivas y desafíos para concretar una en la inversión pública en niñez y adolescencia Para 2017, el presupuesto público de egresos aprobado asciende a Q76,989.5 millones, con aumentos absolutos en salud y educación. En el área de salud se espera que las asignaciones para los programas de prevención de la desnutrición crónica y recuperación de la salud permitan una reducción de los indicadores de desnutrición crónica y mortalidad materno-infantil, aspecto importante para cumplir con los Objetivos de Desarrollo Sostenible. En la misma vía, se espera que en 2017 la inversión pública en niñez y adolescencia alcance USD1.00 diario per cápita, logrando que el índice de focalización del gasto social refleje un sesgo proinfancia. No obstante, todo parece indicar que el gasto público social como proporción del PIB mantendrá los niveles de Boletín No. 20 Principales retos del presupuesto público 2016: Elementos para la discusión ciudadana En 2015 culmina un proceso de reacomodo político que tuvo como telón de fondo la investigación y persecución penal de varias redes organizadas de corrupción que venían operando en distintos niveles del Estado. Las repercusiones políticas desataron manifestaciones ciudadanas y la renuncia de los entonces presidente y vicepresidenta. La nueva administración asume un Estado con perspectivas de ingresos tributarios en extremo bajas. A esto se suma una administración tributaria severamente debilitada, redes y mecanismos de corrupción todavía incrustados en la burocracia estatal y una expectativa generalizada de rechazo a medidas que incrementen los impuestos o el endeudamiento público. Paralelamente, se avizora una reducción continuada en el gasto público que podría agravar el colapso del sistema de salud, la caída sostenida de la matriculación en el nivel primario y un incremento de la incidencia de la desnutrición crónica en niños y niñas. Boletín No. 19 El Presupuesto para 2015: los grandes desafíos para lograr resultados y retomar el camino para una mayor transparencia Un contexto político complejo, marcado por la anticipación del año electoral, propició que el presupuesto público para 2015 en Guatemala fuera aprobado como resultado de una negociación política opaca y ajena a los intereses de la ciudadanía. Se lamenta que el presupuesto aprobado contenga serios retrocesos en materia de transparencia fiscal, lo cual resta legitimidad y promueve el rechazo a las medidas tributarias y el endeudamiento público aprobado. Icefi y Unicef buscan hacer hincapié en la prioridad, e importancia estratégica, que representa la inversión pública para la realización de los derechos de la niñez y la adolescencia. La misma es el camino para articular un proceso de desarrollo que responda a la persistente exclusión e inequidad que les aqueja. Los niños, niñas y adolescentes deben encontrar en Guatemala un país que catapulte sus sueños y no un trampolín que los obligue a buscar, en lugares diferentes, un mejor proyecto de vida. Boletín No. 18 Primeria infancia. alas para el despegue al desarrollo Los primeros seis años de vida, incluyendo el período de gestación, son críticos. La plasticidad cerebral que marca estos momentos esenciales exige reconocer las relaciones dinámicas que vinculan lo genético, lo biológico, los ambientes socioecológicos y los determinantes sociales del desarrollo. Así, el marco de derechos para el desarrollo de la primera infancia (DPI) obliga a los Estados a tomar medidas de protección infantil, para lo cual debe considerarse la garantía de la protección social de la familia y el desarrollo integral de toda la sociedad y del medio natural, con base en los principios fundamentales de universalidad, integralidad y el derecho intergeneracional. Desde esta perspectiva de análisis, este boletín ofrece la aplicación de una nueva visión metodológica para la medición de la inversión pública para el desarrollo de la primera infancia (IP-DPI). Su objetivo es acomodar las perspectivas que ofrece el Marco conceptual para la acción en los determinantes sociales de la salud y el Modelo ambiental total de evaluación del desarrollo infantil temprano.

3 Boletín No. 24 Análisis del presupuesto público para 2018 con énfasis en las inversiones dirigidas a la niñez y la adolescencia DISTRIBUCIÓN GRATUITA

4 Supervisión Jonathan Menkos Zeissig Director ejecutivo, Icefi Carlos Carrera Cordón Representante de Unicef Mariko Kagoshima Representante adjunta, Unicef Alejandra Contreras Especialista de política social, Unicef Yuki Fukuda Oficial de desarrollo adolescente y juvenil, Unicef Coordinación Enrique Maldonado Economista sénior, Icefi Investigación y redacción Abelardo Medina Economista sénior, Icefi Walter Figueroa Economista sénior, Icefi Ricardo Barrientos Economista sénior, Icefi Hugo Roldán Economista investigador, Icefi José Monzón Economista investigador, Icefi Mark Peñate Investigador, Icefi Michelle Molina Asistente de investigación, Icefi Carlos Gossmann Asistente de investigación, Icefi Producción y supervisión Diana De León Coordinadora de comunicación, Icefi Mónica Juárez Asistente de comunicación, Icefi Fotografía de portada Unicef Edición Isabel Aguilar Umaña Diagramación Duare Pinto Administración Iliana Peña de Barrientos Coordinadora de desarrollo institucional, Icefi ISBN: Guatemala, Centroamérica, marzo de 2018 Con el apoyo de: El contenido y las opiniones que ofrece este documento son responsabilidad de los autores y no representan la opinión de la Embajada de Suecia en Guatemala. Se permite la reproducción total o parcial de este documento siempre y cuando se cite la fuente. Cualquier comentario es bienvenido a las direcciones electrónicas: / Puede descargar la versión electrónica del documento en:

5 Resumen Si bien la suficiencia del gasto público es importante, también lo es la calidad y transparencia con que esos recursos son utilizados; por ejemplo, tan solo por el hecho de no ejecutar todos los programas operativos anuales la niñez perdió, en 2017, Q3,418.6 millones en bienes y servicios públicos; y si bien la brecha que el país debe superar es enorme, al menos debería iniciarse con la niñez indígena, ya que el 84.5% de ella es pobre. Uno de los principales hallazgos del estudio es que la inversión directa planificada para en cada niña o niño durante 2018 es de un dólar estadounidense, superior a los 0.90USD que se invirtieron en 2017, sin embargo, de continuar durante 2018 los mismos niveles de ejecución que el año anterior la inversión planificada podría ser de apenas 0.87USD por cada niña o niño. Para insertarse con éxito en un mundo cada vez más globalizado y competitivo, Guatemala debe empezar a sentar las bases de un cambio profundo en su sociedad, cambio que debe caracterizarse por la probidad de los funcionarios públicos, así como por la equidad y eficacia de las políticas públicas. En este sentido cabe recordar las siguientes palabras de Nelson Mandela: «No puede haber revelación más intensa sobre el alma de una sociedad que la forma en la que esta trata a sus niños». Palabras clave: Política fiscal, niñez y la adolescencia, presupuesto, gestión pública, gasto público, calidad y transparencia; bienes y servicios públicos y políticas públicas. Abstract While the sufficiency of public spending is important, so it is the quality and transparency with which those resources are used; for example, only because of the failure to execute all the annual operating programs, guatemalan children lost, in 2017, Q3,418.6 million in public goods and services; and although the gap that the country must overcome is enormous, at least it should start with indigenous children, since 84.5% of them are poor. One of the main findings of the study is that the direct investment planned for each girl or boy during 2018 is one US dollar, higher than the 0.90USD that were invested in 2017, however, to continue during 2018 the same levels of execution that the previous year the projected investment could be as low as 0.87USD for each girl or boy. In order to insert itself successfully in an increasingly globalized and competitive world, Guatemala must begin to lay the foundations for a profound change in its society, a change that must be characterized by the probity of public officials, as well as by the equity and effectiveness of the public politics. In this sense it is worth remembering the words of Nelson Mandela: There can be no more intense revelation about the soul of a society than the way in which it treats its children. Key words: Fiscal policy, children and adolescents, budget, public management, public spending, quality and transparency; public goods and services and public policies.

6 ÍNDICE Introducción 1. Contexto de Guatemala 1.1 La niñez guatemalteca durante Salud y nutrición Educación Trabajo infantil Niñas, niños y adolescentes migrantes sin acompañamiento adulto Violencia contra niñas, niños y adolescentes Embarazo adolescente Cambios en el marco legal relacionado con las niñas, niños y adolescentes Exámenes del Estado de Guatemala ante el Comité de Derechos del Niño 1.2 Contexto económico Débiles señales de recuperación con incertidumbre La economía guatemalteca 1.3 Contexto político La gobernabilidad democrática en crisis Perspectivas para 2018: Incertidumbre en medio de la lucha contra la corrupción 2. El presupuesto de ingresos y egresos para La rigidez presupuestaria 2.2 El enfoque de presupuesto por resultados: Un avance al que debe dársele continuidad en el tiempo 2.3 Análisis sobre avances en las principales metas físicas contenidas en el presupuesto 3. La inversión pública en niñez y adolescencia para Perspectivas de la transparencia en el presupuesto para Conclusiones 6. Recomendaciones 7. Referencias bibliográficas

7 SIGLARIO AC ALMG Amsclae Banguat BM CC CDN Cepal CFPM CGC CHN Cicig Ciprodeni CIV Codisra Comisca Conalfa Conap Conjuve Conred DEMI Digeduca Digef EMDE Encovi ENEI FCN-Nación FMI Fodigua Fontierras GpR Icefi ICTA IDH IGSS INAB INDE Indeca INE Infom Inguat Intecap IPNA ISR IVA LÍDER MAGA MARN MEM Alianza Ciudadana Academia de Lenguas Mayas de Guatemala Autoridad para el Manejo Sustentable de la Cuenca del Lago de Atitlán y su Entorno Banco de Guatemala Banco Mundial Corte de Constitucionalidad Comité de Derechos del Niño Comisión Económica para América Latina Comisión de Finanzas Públicas y Moneda Contraloría General de Cuentas Crédito Hipotecario Nacional Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala Coordinadora Institucional de Promoción por los Derechos de la Niñez Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda Comisión Presidencial contra la Discriminación y el Racismo Consejo de Ministros de Salud de Centroamérica Comité Nacional de Alfabetización Consejo Nacional de Áreas Protegidas Consejo Nacional de la Juventud Comisión Nacional para la Reducción de Desastres Defensoría de la Mujer Indígena Dirección General de Evaluación e Investigación Educativa Dirección General de Educación Física Economía emergente y en desarrollo Encuesta nacional de condiciones de vida Encuesta nacional de empleo e ingresos Frente de Convergencia Nacional Fondo Monetario Internacional Fondo de Desarrollo Indígena Guatemalteco Fondo de Tierras Gestión por resultados Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales Instituto de Ciencia y Tecnología Agrícolas Índice de Desarrollo Humano Instituto Guatemalteco de Seguridad Social Instituto Nacional de Bosques Instituto Nacional de Electrificación Instituto Nacional de Comercialización Agrícola Instituto Nacional de Estadística Instituto de Fomento Municipal Instituto Guatemalteco de Turismo Instituto Técnico de Capacitación y Productividad Inversión pública en niñez y adolescencia Impuesto sobre la renta Impuesto al valor agregado Libertad Democrática Renovada Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales Ministerio de Energía y Minas

8 SIGLARIO Micude Mides Mindef Mineco Mineduc Minfin Mingob MIS MP MR MSPAS NNA NOG ODS OJ OMS OPS PAN PGN PIB PDH PNC PNUD PU Renap RIC RMM SAA SAAS SAT SBS SCEP SCS Segeplán Sesán Sepaz SIAF Sicoín Sigob SNIP SNPINA SNU Sosep TSE UCN Unfpa (siglas en inglés) Unicef (siglas en inglés) Unops (siglas en inglés) USAC Visán VIVA Ministerio de Cultura y Deportes Ministerio de Desarrollo Social Ministerio de la Defensa Nacional Ministerio de Economía Ministerio de Educación Ministerio de Finanzas Públicas Ministerio de Gobernación Modelo Incluyente en Salud Ministerio Público Movimiento Reformador Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social Niños, niñas y adolescentes Número de Operación Guatecompras Objetivos de Desarrollo Sostenible Organismo Judicial Organización Mundial de la Salud Organización Panamericana de la Salud Partido de Avanzada Nacional Procuraduría General de la Nación Producto interno bruto Procuraduría de los Derechos Humanos Policía Nacional Civil Programa de las Naciones Unidades para el Desarrollo Partido Unionista Registro Nacional de las Personas Registro de Información Catastral Razón de mortalidad materna Secretaría de Asuntos Agrarios Secretaría de Asuntos Administrativos y de Seguridad de la Presidencia Superintendencia de Administración Tributaria Secretaría de Bienestar Social Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia Secretaría de Comunicación Social Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional Secretaría de la Paz Sistema Integrado de Administración Financiera Sistema de Contabilidad Integrada Sistema de Gestión para la Gobernabilidad (República Dominicana) Sistema Nacional de Inversión Pública Sistema Nacional de Protección Integral de Niñez y Adolescencia Sistema de las Naciones Unidas Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente Tribunal Supremo Electoral Unión del Cambio Nacional Fondo de Población de las Naciones Unidas Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos Universidad de San Carlos de Guatemala Viceministerio de Seguridad Alimentaria y Nutricional Visión con Valores

9 INTRODUCCIÓN Este documento forma parte de la serie Contamos!, elaborada en alianza entre el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) y la Oficina de Unicef en Guatemala, con el objetivo de visibilizar ante la sociedad los recursos y esfuerzos que, dentro del presupuesto de la nación, se destinan a garantizar, promover y proteger los derechos humanos de las niñas, niños y adolescentes guatemaltecos. El presente estudio constituye la octava ocasión en que ambas instituciones analizan las metas, el diseño y los recursos públicos destinados a este grupo etario, reconociendo que la política fiscal es la columna vertebral de toda sociedad, pues permite la realización de los planes de desarrollo del Estado, año tras año. Inicialmente, el documento aborda el contexto económico del país revelado en las investigaciones de entidades especializadas como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Comisión Económica para América Latina (Cepal), entre otros. En esta primera sección también se analiza la situación particular de la niñez y la adolescencia En ese sentido, infortunadamente, durante 2017 fallecieron en el país 148 niñas y niños por inanición, y se reportaron 12,430 nuevos casos de desnutrición aguda; hubo 156,813 desertores de la escuela, mientras que las estadísticas de la Encuesta de Empleo e Ingresos (Enei II 2017) revelaron que al menos 859,400 niñas, niños y adolescentes entre los 7 a 17 años, se dedicaron a trabajar, buscar empleo, quehaceres del hogar o al cuidado de niños. Por otra parte, 20,514 adolescentes fueron capturados en la frontera entre México y Estados Unidos, al intentar migrar sin la compañía de un adulto. También se documentaron hasta agosto de 2017, al menos 17,805 nuevos casos de nacimientos por parte de madres adolescentes (entre 10 y 19 años) según información proporcionada por el Sistema de Información Gerencial de Salud (Sigsa) y, se registró una tasa de homicidios de 22.6 niñas, niños y adolescentes por cada 100,000. Estas cifras son una alerta para la sociedad y representan los principales desafíos que el país debe superar. Debido a la precariedad de las finanzas públicas y de la institucionalidad responsable de ejecutar las políticas públicas en general, y de la niñez y adolescencia en particular, ese escenario resumido puede agudizarse. Pero la tendencia podría invertirse, en alguna medida, si la administración pública pudiera ejecutar a tiempo los planes, programas y actividades destinados a este grupo etario. En ese sentido, cabe subrayar que durante 2017 se dejaron de ejecutar, en programas presupuestados de beneficio a la niñez y adolescencia, aproximadamente Q3,418.6 millones (0.6% del PIB). En forma adicional, se registra una tendencia a la disminución de las inversiones públicas relacionadas con las niñas, niños y adolescentes: mientras en 2010 dichas inversiones llegaron a representar el 4.0% del producto interno bruto (PIB), en 2017 tan solo equivalieron al 3.1% PIB. En 2018 esta cantidad podría llegar a ser del 3.3% del PIB, aunque el presupuesto a ejecutar, sin modificaciones ni incrementos, registraría el menor gasto social de los últimos ocho años: únicamente del 6.4% del PIB, lo que afecta el gasto dirigido en especial a las niñas, niños y adolescentes. Específicamente, las inversiones públicas destinadas a la niñez y la adolescencia ascendieron en 2016 a Q6.08 diarios por cada persona en este rango etario. Con el presupuesto asignado ICEFI UNICEF CONTAMOS! 9

10 en 2017 se preveía llevar esa cifra hasta los Q7.54; sin embargo, dada la baja ejecución presupuestaria se situó en Q6.64. Esto significó un incremento de Q0.56 centavos en 2017 con respecto a 2016 (precios corrientes), pero en precios constantes el incremento fue de tan solo veinte centavos de quetzal por cada niña, niño o adolescente. Para 2018, las intenciones del Gobierno son llevar la inversión per cápita a los Q7.55 en este grupo etario (precios corrientes), equivalentes a Q6.59 a precios constantes, si se lograra ejecutar el ciento por ciento de los programas relacionados con niñez y adolescencia. Sin embargo, si se mantuviera la misma tasa de ejecución de 2017 el valor podría ser de Q5.73, la cifra más baja desde Ello conlleva a una importante recomendación: que el Ministerio de Finanzas Públicas (Minfin) y la Contraloría General de Cuentas (CGC) capaciten al personal de las unidades ejecutoras de las entidades que bridan bienes y servicios a la niñez y adolescencia del país en el manejo de la Ley de Contrataciones del Estado (Decreto con reformas ), precisamente para lograr más altas tasas de consecución de sus metas anuales. Una segunda recomendación que puede emanar de esta situación es que la Secretaría General de Planificación y Programación de la Presidencia (Segeplán), por conducto de la Dirección de Monitoreo y Evaluación de la Subsecretaría de Políticas Públicas, dé seguimiento a la inversión pública en niñez y adolescencia en sus informes cuatrimestrales de ejecución, en cumplimiento del artículo 8 del Decreto Sin menoscabo de lo anterior, es imprescindible que se sigan fortaleciendo procesos como el de la Mesa Técnica de Presupuesto para la Niñez de la Comisión del Menor y la Familia del Congreso de la República; asimismo, que entidades de la cooperación internacional y la sociedad civil den seguimiento a la producción y financiamiento público destinados a la niñez y la adolescencia. Finalmente, es importante recordar que el Estado de Guatemala aprobó, en septiembre de 2015, la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible, que contiene diecisiete objetivos cuyo cumplimiento, en los próximos quince años, ayudará a construir una sociedad más equitativa, próspera y ambientalmente sostenible. Aun cuando los esfuerzos nacionales por empalmar estos objetivos con la planificación y ejecución de políticas económicas y sociales son todavía insuficientes, se está a tiempo para poder salir de la inercia en el funcionamiento de la administración pública, en las finanzas públicas y en los presupuestos, para ponerlos al servicio de la niñez y la adolescencia. En particular, la política fiscal de Guatemala debe tener un rostro más humano de niña, niño y adolescente y debe apuntalar un piso mínimo de protección social, basándose en la recomendación que el Comité de Derechos del Niño (CDN) hiciera al país: «[ ] aprobar una reforma tributaria amplia y progresiva que aumente la base impositiva, sobre todo para cubrir los sectores sociales y la infancia, y mejore la recaudación con miras a incrementar la disponibilidad de recursos destinados a esos fines. Asignar recursos suficientes para la infancia a escala nacional, regional y municipal, y garantice una presupuestación transparente y participativa mediante el diálogo público y la participación, incluida la de los niños [sic]» (CDN, 2010: 6). Es el tiempo de sumar fuerzas, conocimientos y ánimos con el objetivo de que ninguna niña, niño o adolescente se quede atrás en el camino del desarrollo y la democracia. 10

11 1. UNICEF CONTEXTO DE GUATEMALA

12 1CONTEXTO DE GUATEMALA 1.1 LA NIÑEZ GUATEMALTECA DURANTE 2017 Según las proyecciones de población estimadas por el INE a 2017, el 46.2% de los habitantes en Guatemala son niñas, niños y adolescentes (de 0 a 17 años), de los cuales el 51.0% son hombres y el 49.0% son mujeres. En relación a las condiciones de pobreza en un sentido multidimensional 1, las cifras que presentó el estudio elaborado por Icefi/Unicef sobre Pobreza Multidimensional infantil y adolescente en Guatemala: privaciones a superar (2016) muestran que en 2014 al menos el 54.8% de los hogares con miembros menores de 18 años se encontraban en el umbral de pobreza multidimensional (aproximadamente 5.4 millones de niñas, niños y adolescentes) (Icefi/ Unicef, 2016) y al menos el 20.5% de los mismo lo estaban en pobreza extrema. De tal cuenta, a continuación se presentan temas que están intimamente relacionados con el contexto socioeconómico que caracteriza a la niñez y adolescencia guatemalteca, en dónde las condiciones que atraviesan los más de 7.3 millones menores de 18 años (2017), son un factor determinante en cuanto a la mejora de su desarrollo humano SALUD Y NUTRICIÓN Qué significado tiene para niños, niñas y adolescentes que haya crecimiento económico sin que sus condiciones de vida mejoren, sobre todo la persistente desnutrición crónica? Amartya Sen sugiere que «[ ] la clave para analizar las hambrunas es la libertad fundamental del individuo y la familia para conseguir la propiedad de una cantidad suficiente de alimentos, cosa que pueden hacer cultivándolos o comprándolos en el mercado. En tal sentido, el hambre está relacionada no sólo con la producción de alimentos, sino con el funcionamiento de las instituciones políticas y sociales que pueden influir directa o indirectamente en la capacidad de los individuos para adquirir alimentos y gozar de buena salud. Pero dada esta configuración institucional, muchas veces la capacidad de adquirir alimentos hay que ganársela» (Sen, 2000: ). En la práctica, la alimentación entonces se puede considerar que, en el contexto de una sociedad que atiende más al consumo y la producción, no es precisamente parte de un derecho sino una mercancía más, a la cual sólo tiene acceso a la dieta básica quien tiene la capacidad monetaria para adquirirla o producirla. Esta afirmación de Sen puede confrontarse con los siguientes datos: para el 2014 en Guatemala la pobreza multidimensional alcanzó el 69.8% en hogares con niñez y adolescencia indígena, en contraste con un 41.9% para hogares con población mestiza y «otros» (Icefi/Unicef, 2016). Esto es importante resaltar ya que resulta ser evidencia de una grave discriminación e inequidad, así como un contexto en el que el racismo sigue vigente; puesto que solamente el 1 de cada 10 niñas, niños o adolescente indígenas vivían sin ningún tipo de vulnerabilidad ni pobreza monetaria, mientras que el 3 de cada 10 de la población mestiza se encontraban en similar situación (Icefi/Unicef, 2016). Esto se puede considerar parte de las barreras que impiden a los hogares adquirir tan siquiera la canasta básica alimentaria, que en todo caso no responde precisamente a una dieta balanceada o adecuada a las necesidades de la población [carácter normativo] sino más bien en la observación de los patrones de consumo, gastos y precios asociados [carácter positivo] (INE, 2017). UNICEF 1 La definición de pobreza multidimensional considera a las personas en situación de pobreza, desde la perspectiva de privaciones de derechos, a las niñas, niños y adolescentes que pertenecen a hogares que afrontan al menos dos de las seis privaciones de derechos [a) nutrición, b) salud, c) educación, d) agua potable, e) saneamiento y f) vivienda] y, simultáneamente, padecen una situación de pobreza según la medición tradicional monetaria o de consumo.. (Icefi/Unicef, 2016) 12

13 Asimismo, vale la pena recordar que según la última encuesta de salud materno infantil (Ensmi 2014/15), un 46.9% de los menores de cinco años de edad en el país, aproximadamente 1.1 millones, sufren desnutrición crónica. Por su parte, la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Sesán) reporta durante 2017 un total de 148 niñas y niños que fallecieron a consecuencia de la desnutrición aguda (Sesán, 2017), mientras que en 2016 fueron 161 niñas y niños quienes lamentablemente fallecieron por inanición. Las herramientas con las que cuenta la administración pública para dar seguimiento a las muertes por desnutrición revelan que en 2016 cuatro departamentos concentraban el 50% de las defunciones por desnutrición aguda: Escuintla, Alta Verapaz, Huehuetenango y San Marcos; mientras en 2017, los últimos tres concentraron el 46% de los casos reportados. De hecho, la siguiente gráfica muestra que en la región del Noroccidente durante 2017 las muertes de menores por desnutrición aguda aumentaron cerca de un 50.0%. La Sesan también reporta durante 2016 un total de 13,428 casos de desnutrición aguda en el país, donde la mayoría de casos registrados provienen del departamento de Guatemala (14.4%), le sigue en importancia relativa Escuintla con un 11.0% del total de los casos, Huehuetenango 8.0% y San Marcos 7.4%. Misma tendencia se observa para 2017 pero con un total de 12,430 nuevos casos; un 7.4% menos que en Consecuentemente vale la pena recordar que según la última encuesta de salud materno infantil (Ensmi 2014/15) la tasa de desnutrición aguda se redujo al 0.7% a nivel nacional que es un valor esperado en situaciones en las que no existe una hambruna (MSPAS, et al, 2017) EDUCACIÓN Durante el ciclo escolar, el Ministerio de Educación (Mineduc) pudo matricular a un total de 2,952,099 alumnos, pero su meta era abarcar a 3,037,366 niños, niñas y adolescentes (NNA); esto significa que esta institución pudo alcanzar a un 97.2% de la población o, en otras palabras, un 1.0% menos que en 2016, cuando matricularon a 2.9 millones de una meta de 3.1 millones para inicios del ciclo lectivo. Es preciso notar que esta administración gubernamental no ha alcanzado, en ninguno de sus dos años, las metas de cobertura propuestas a inicios del ciclo escolar. Si se considera que las pruebas de Lenguaje y Matemáticas constituyen un proxi de la calidad educativa, cabe mencionar que la Dirección General de Evaluación e Investigación Educativa (Digeduca, 2018) reveló que en 2017 el logro en Matemática de los graduandos del sector público se mantuvo en torno al 6.0%, valor muy similar al de dos años anteriores. Respecto a las pruebas de Lenguaje, la proporción de alumnos que alcanzó el logro educativo en el sector público aumentó 4.2 puntos porcentuales en 2017 en comparación con 2015, quedando en 29.0%; mientras tanto, este mismo indicador en el sector privado es de 6.9 puntos Gráfica 1 Guatemala: Registro de muertes por desnutrición aguda en menores de cinco años por región Metropolitana Nororiente Centro Noroccidente 2017 Norte Suroriente Suroccidente Petén Fuente: Icefi/Unicef con base en Sistema de Información, Monitoreo y Alerta de la Inseguridad Alimentaria y Nutricional ICEFI UNICEF CONTAMOS! 13

14 porcentuales, «[..] lo que se puede entender como el resultado de varios años de trabajo en la mejora de la comprensión lectora de los alumnos» (Consejo Nacional de Educación, 2010, pág. 6). Aunque mínimos, los datos de mejora en las evaluaciones contrastan con elementos menos optimistas, como una baja ejecución de los recursos asignados al sector educativo. 2 Por ejemplo, en el Mineduc el programa para becas de alumnas del ciclo medio básico tuvo, a inicios de 2017, un presupuesto asignado de Q15.2 millones, el cual fue elevado a Q16.4 millones para diciembre de ese año. Sin embargo, durante los primeros cinco meses del ciclo escolar (que va de enero a mayo) tuvo un cero por ciento de ejecución presupuestaria; al mes de julio apenas había pagado por concepto de becas Q427,000, de un techo presupuestario de Q15.2 millones. No fue sino hasta el mes de agosto, a dos meses de que finalizara el ciclo escolar, cuando se alcanzó un porcentaje de ejecución presupuestaria de apenas el 17.7% del total, equivalente a Q2.7 millones. Consecuentemente, en el mes de octubre, cuando el ciclo escolar estaba finalizando, el programa llevaba una ejecución del 50.2% e, inclusive, solo durante el mes de noviembre otorgaron becas por Q3.7 millones, equivalentes al 20.0% del monto total del programa, cuando ya ninguna alumna estaba estudiando. Estos datos obligan a preguntar a quiénes entregaron esas becas? Por qué razones el Mineduc no puede entregar oportunamente las becas? Se trata de preguntas para debatir no sobre la suficiencia, sino sobre la eficiencia del gasto público para las adolescentes. Entre quienes logran acceder a la escuela hay un importante grupo poblacional que no llega a finalizar un año lectivo; en efecto, en 2015 dejó la escuela un total de 174,196 niñas, niños y adolescentes; mientras que, en 2016, la cifra fue de 162,650, es decir, una reducción del 6.6% en estos dos años, sobre todo en el nivel preprimario (20.9%) pero con un aumento de 1.5% de la deserción en el nivel medio diversificado. Por su parte en 2017 la deserción disminuyó un 3.6% llegando a 156,831 alumnos. Sin embargo, en el nivel preprimario se registra un aumento de al deserción en 6.8%, prácticamente invariable en el nivel medio básico y aumento del 4.8% de la deserción en el nivel medio diversificado. La deserción escolar tiene como principal causa el deterioro de los niveles de bienestar de la población guatemalteca, según lo documentan las encuestas de hogares llamadas en el país encuestas de condiciones de vida (Encovi), las cuales detallan que los niveles de pobreza pasaron del 56.4%, en el año 2000, al 59.3%, en Esta situación repercutió en la composición de la matrícula estudiantil; por ejemplo, en 2006, del total de alumnos inscritos (3.7 millones) el 50.5% era «no pobre», proporción que Gráfica 2 Proporción de alumnos graduandos del sector público y privado que alcanzaron el logro educativo en Matemática y Lenguaje ( ) 50.0% 45.0% 40.0% 35.0% 30.0% 25.0% 20.0% 15.0% 10.0% 5.0% 0% 33.7% 34.0% 30.6% 29.0% 27.1% 24.8% Oficial Privado Lenguaje 11.0% 6.1% 6.3% 9.6% 10.3% 6.0% Oficial Privado Matemática Fuente: Icefi/Unicef con base en Digeduca 2 Vale hacer la salvedad de que en esta sección se analizan los resultados de la política pública en materia de niñez y adolescencia, sin embargo, como un ejemplo particular se aborda el tema de la ejecución presupuestaria en detallados programas para este grupo etario. Esta información se amplía en la sección de inversión pública en niñez para

15 Gráfica 3 Becas para alumnas del ciclo básico (cifras en quetzales y como porcentajes de ejecución) MILLONES % 96.0% % 90.0% 80.0% 70.0% % 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.4% 2.8% Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio 17.7% 3 Agosto 27.1% 4 Septiembre 50.2% 8 Octubre 12 Noviembre Diciembre 60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% Devengado acumulado Vigente Ejecución Fuente: Icefi/Unicef, con base en Sistema de Contabilidad Integrada (Sicoín) cayó al 39.9% en 2014, cuando el total de inscritos fue de 4.0 millones, evidenciando así una caída en la tasa de cobertura global del sistema educativo, 3 que bajó del 76.9%, en 2006, al 74.1%, en En síntesis, los efectos acentuados de la crisis financiera internacional y la reducción del gasto público social provocaron la expulsión de la escuela de miles de niñas, niños y adolescentes, Gráfica 4 Composición de la matrícula inscrita de 0 a 18 años por año y nivel de pobreza 100.0% 90.0% 80.0% 70.0% 51% 44% 40% 60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 36% 42% 37% 10.0% 0.0% 13% 14% 23% Pobreza extrema Pobreza No pobres Fuente: Icefi/Unicef elaboración propia con base en Encovi 2006, 2011 y Población de 0 a 18 años inscrita dividida entre el total de la población en ese rango etario. ICEFI UNICEF CONTAMOS! 15

16 principalmente de aquellos que viven en condiciones de pobreza. La Dirección de Planificación del Mineduc, a través de los anuarios estadísticos, registra que, durante los últimos diez años, cerca de un millón de alumnos ha abandonado la escuela. Tabla TRABAJO INFANTIL Quienes son olvidados por la escuela o esta nunca ha llegado a ellos por lo general se vinculan a tempranas edades al mercado laboral, 4 obviamente Total de alumnos que abandonaron sus estudios por nivel y año Nivel Preprimaria 17,204 13,601 14,526 Primaria 80,473 75,749 70,237 Básico 53,950 50,384 50,243 Diversificado 22,569 22,916 21,825 Total 174, , ,831 Fuente: Icefi/Unicef con base en anuarios estadísticos de 2015 y 2016, y datos de la Unidad de Estadística del Mineduc Recuadro 1 Por qué es importante evitar la deserción escolar? Las niñas, niños y adolescentes fuera de la escuela son un reflejo del fracaso de los modelos de desarrollo y protección social de un país. Adicionalmente, en una sociedad compleja y basada en patrones patriarcales como la guatemalteca, pareciera que esta deserción, en el caso particular de las niñas y adolescentes, puede incrementar el riesgo de maternidades a temprana edad. Para ilustrar esta posibilidad, se consultó el total de mujeres menores de 19 años que abandonó sus estudios entre 2007 y 2016, por departamento, encontrando que en esos diez años el sistema educativo (público o privado) fue incapaz de retener en la escuela a casi un millón de niñas y adolescentes (944,662, para ser exactos, según anuarios estadísticos del Mineduc). En contraste dramático, durante ese mismo período se registraron medio millón de embarazos en mujeres de 10 a 19 años (567,563 casos, según registros del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, MSPAS). Una regresión logarítmica (exceptuando al departamento de Guatemala) indica que la deserción escolar determina un 67.9% de los embarazos en niñas y adolescentes. Sin duda podrán hacerse ejercicios econométricos más precisos y robustos que esta ilustración simple, pero esta apreciación evidencia las posibles consecuencias de un sistema educativo incapaz de retener a sus niñas en las aulas. Gráfica 5 Número de embarazos en niñas y adolescentes de 0 a 19 años entre 2007 a 2016 Relación entre deserción escolar en niñas y adolescentes y embarazos de mujeres de 0 a 19 años 80,000 70,000 60,000 50,000 40,000 30,000 20,000 10, ,000 30,000 50,000 70,000 90,000 Niñas y adolescentes que desertaron de la escuela de 2007 a 2016 Fuente: Icefi/Unicef, con base en datos del MSPAS y Mineduc 4 Como vinculación al mercado laboral se considera no solo a aquellas niñas, niños y adolescentes (de 7 a 17 años de edad) que buscan trabajo o están trabajando, sino también a los que como principal actividad realizan «oficios del hogar», puesto que eso constituye un trabajo no remunerado, sobre todo para las niñas y adolescentes. 16

17 en las peores condiciones: sin contrato, sin seguro social, sin sueldo mínimo y sin derechos laborales. En un recuento de las encuestas de empleo e ingresos que elabora el Instituto Nacional de Estadística (INE) se logró documentar que, entre 2013 y 2017, el empleo de niñas, niños y adolescentes tuvo una estacionalidad al finalizar el ciclo escolar. Por ejemplo, en mayo de 2013 estaba empleado un total de 742,308 niños, niñas y adolescentes y, para octubre, esa cifra había subido a 1.05 millones. Similar situación, pero en diferentes intensidades, se identifica en los años siguientes. Aislando el efecto estacional resulta que cada año, en promedio, 800,000 niñas, niños y adolescentes guatemaltecos tienen como principal actividad trabajar, con una desviación estándar de 50,000, lo cual quiere decir que la cantidad anual de esta población que puede estar dedicándose a trabajar puede estimarse entre 750,000 y 850,000 menores. Más específicamente, el INE establece que la tasa global de participación en el mercado laboral de niñas y niños entre 7 a 14 años es del 8.4% a nivel nacional, del 1.6% en el área metropolitana, y del 11.7% en el área rural, en tanto que el 67.3% de la niñez indígena realiza alguna actividad económica, sobre todo en el sector agrícola (INE, 2017: 46-47). De acuerdo con las encuestas nacionales de empleo e ingresos (ENEI), en marzo de 2017 se registró una reducción del 6.5% de niñez y adolescencia trabajadoras, en comparación con el mismo mes de 2016; si se compara junio de 2017 con agosto de 2016, la reducción se confirma en un 5.6%. Infortunadamente, esto no puede entenderse como que en Guatemala existan mayores y mejores programas de prevención del trabajo infantil: a la luz de los elevados niveles de deserción escolar y tomando en cuenta el significativo número de adolescentes guatemaltecos que han sido capturados en la frontera entre México y Estados Unidos como migrantes no acompañados, la tendencia más bien llama a considerar todo lo contrario. Gráfica 6 Cantidad de niñas, niños y adolescentes que tienen como principal actividad buscar trabajo, trabajar o atender oficios del hogar MILLONES 2,0 1,8 1,6 1,4 1,41 1,74 1,53 1,2 1,0 0,8 0,74 1,06 0,78 0,78 0,88 0,90 0,82 0,85 0,6 0,4 0,2 0,0 Mayo 2013 Octubre 2013 Abril 2014 Noviembre 2014 Abril 2015 Noviembre 2015 Marzo 2016 Agosto 2016 Noviembre 2016 Marzo 2017 Junio 2017 Fuente: Icefi/Unicef con base en las encuestas nacionales de empleo e ingresos (ENEI) de los años 2013 a 2017 que realiza el INE ICEFI UNICEF CONTAMOS! 17

18 1.1.4 NIÑAS, NIÑOS Y ADOLESCENTES MIGRANTES SIN ACOMPAÑAMIENTO ADULTO Las cifras de niñas, niños y adolescentes que migran en condiciones de inseguridad y sin la compañía de un adulto no muestran una clara tendencia hacia la reducción. Al cierre del año fiscal estadounidense de se reportó un total de 14,827 connacionales capturados, mientras que en 2016 se contabilizaron 18,913. Esta caída, sin embargo, no puede atribuirse a que en Guatemala haya mejorado el bienestar para este grupo poblacional, porque tan solo en los cuatro primeros meses del período fiscal 2018 (octubre a enero) ya la patrulla fronteriza había documentado la captura de 7,303 adolescentes guatemaltecos en la frontera con México; es decir, en tan solo un cuatrimestre se había alcanzado el nivel de seis meses del período Muy por el contrario, ante el discurso antinmigrantes del presidente Donald J. Trump, los migrantes toman rutas más peligrosas para llegar a su destino, como el Golfo de México y el desierto de Arizona, donde se ha documentado que, durante el primer trimestre de 2017, la muerte de migrantes se incrementó un 27.1%, pasando de 85 a 108 personas (Missing Migrants Project, 2018). También es oportuno indicar que durante los primeros tres meses del año fiscal vigente para Estados Unidos (octubre septiembre 2018), se reportó la captura de 5,687 adolescentes guatemaltecos, es decir, 62 menores por día. Opiniones de la patrulla fronteriza norteamericana recabadas por The Pew Charitable Trusts atribuyen la disminución de menores migrantes no acompañados en 2017 al hecho de que los traficantes de personas no quisieron arriesgarse a pasar niños a inicios del año, previendo que las políticas de Trump fuesen más severas, por lo cual corrían el riesgo de que sus clientes no les pagasen. Sin embargo, el exceso de confianza explica el repunte del último trimestre de Las estadísticas de la Dirección General de Migración de Guatemala relativas a 2017 sugieren un fenómeno migratorio agudo. Entre 2016 y 2017, los Estados Unidos (vía aérea) y México (vía terrestre) deportaron a un total de 157,511 personas. Solo durante este último año del total de deportados, unos 7,463 fueron menores de edad no acompañados por algún adulto (la tercera parte del total de menores Gráfica 7 Adolescentes migrantes no acompañados encontrados en la frontera entre México y los Estados Unidos (según período fiscal estadounidense) MILLONES El Salvador , oct./ sept. 16,404 9,389 17,512 9,143 Guatemala 8,068 17,057 13,589 19,913 14,827 Honduras 6,747 18,244 10,468 10,468 7,784 Fuente: Icefi/Unicef con base U.S. Customs and Border Protection 5 El período fiscal de los Estados Unidos abarca de octubre a septiembre de cada año. 6 Para mayores detalles, véase el siguiente enlace: 18

19 deportados). Aquellos que logran pasar la frontera de los Estados Unidos pueden tener un nivel de vida mejor al que experimentan en Guatemala y enviar remesas a sus familiares, motivación que, exacerbada por el temor al discurso xenófobo, ha impulsado un crecimiento sin precedentes de las remesas. En efecto, hacia diciembre de 2017 las remesas familiares provenientes del exterior habían crecido un 14.4% en comparación con el mismo mes de 2016, incremento equivalente a USD1,032.3 millones. Las remesas son ya el verdadero motor de la economía nacional, pues por cada dólar de inversión extranjera directa que recibe Guatemala los migrantes enviaron siete. En la Secretaría de Bienestar Social (SBS) de la Presidencia de la República existe el programa de atención temporal a la niñez y adolescencia migrante no acompañada, el cual tiene a su cargo la responsabilidad de «planificar, coordinar, organizar, dirigir, supervisar y evaluar los servicios y atenciones dirigidos a niñas, niños y adolescentes (NNA) migrantes no acompañados retornados y en tránsito que requieren servicios de protección especial en su recepción, reunificación e inserción familiar en sus comunidades de origen». (SBS, S/F) Sin embargo, este programa contaba con un presupuesto asignado de Q1.8 millones en enero de 2017, del que a diciembre de ese mismo año únicamente se había llegado a ejecutar un 22.2%, situación que se ocultó artificialmente con un porcentaje de ejecución presupuestaria cercano al 100.0% (al dividir presupuesto devengado entre presupuesto vigente), como resultado de modificaciones que redujeron significativamente la asignación aprobada al inicio, pasando de Q1.8 millones a tan solo Q436,000. Una de las acciones de la SBS en materia de atención a niñez migrante durante 2017 fue la remodelación del espacio de recepción a deportados concluida el 31 de mayo de 2017, cuyo objetivo era atender la solicitud del secretario de Seguridad Interior de los Estados Unidos, John Kelly, que durante su visita oficial a Guatemala planteó «observar el funcionamiento del Centro de Recepción de deportados desde EE. UU.» (Prensa Libre, 31 de mayo 2017). Por su parte, el Ministerio de Relaciones Exteriores (Minex) a partir del Acuerdo Gubernativo Nº se integró a la Comisión para la Atención Integral de la Niñez y Adolescencia Migrantes 7, en donde se ha diseñado e implementado un «Modelo de Protección Consular de Niñas, Niños y Adolescentes Migrantes» el cual entre sus cuatro elementos de acción incluye la Atención con Enfoque Psicosocial para la detección de casos de protección (Gobierno de la República de Guatemala, 2017). Por su parte, con el apoyo de Unicef, la Pastoral de Movilidad Humana y la Red de Misioneros Scalabrinianos, se realizó la campaña informativa Qué pasa? Qué hago?, la cual consiste Figura 1 Componentes esenciales del Modelo de Protección Consular de Niñas, Niños y Adolescentes Migrantes Contratación de profesionales especializados. (Psicólogos y/o Trabajadores Sociales) Implementación de un Protocolo Psicosocial para la Atención y Protección Consular a la Niñez y Adolescencia Migrante con Enfoque de Derechos. Campaña Informativa Qué pasa? Qué hago?. Capacitación de funcionarios consulares en la defensa y promoción de los derechos de niñas, niños y adolescentes migrantes. Fuente: Icefi/Unicef, con en Ministerio de Relaciones Exteriores (Minex) 7 Esta comisión es de carácter temporal la cual tiene por objeto coordinar, evaluar, promover y dar seguimiento al cumplimiento de estrategias, planes y programas institucionales o interinstitucionales, vinculados a la niñez y adolescencia migrante [ ] (Articulo 2). Asimismo, la comisión la integran las siguientes entidades: a) Ministerio de Gobernación; b) Ministerio de Relaciones Exteriores; c) Ministerio de Educación; c) Secretaría de Bienestar Social de la Presidencia de la República (preside); d) Procurador General de la Nación y f) Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del presidente. (Artículo 3) ICEFI UNICEF CONTAMOS! 19

20 Gráfica 8 Presupuesto mensual vigente y devengado del programa de atención temporal a niñez y adolescencia migrante no acompañada (2017) MILLONES 2,00 1,80 1,60 1,40 1,20 1,00 0,80 0,60 0,40 0,20 0,0 Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre Techo Devengado Fuente: Icefi/Unicef con base en Sicoín en 10 trifoliares que van dirigidos a NNA e indica los procedimientos en caso sean detenidos, al estar en un albergue, si deben regresar a Guatemala, si se viaja sin visa, etc, otros van dirigidos a las familias de NNA. (OIM, 2017) Entre las principales razones por las cuales migran los adolescentes guatemaltecos destacan la pobreza y la violencia. Con respecto a esta última y de acuerdo con registros del Ministerio de Gobernación (Mingob), entre 2012 y 2017 se cometieron 2,192 homicidios de menores de edad, la mitad de ellos en el departamento de Guatemala y, si se agregan los departamentos de Escuintla, Chiquimula e Izabal, representan dos de cada tres homicidios de niños y adolescentes (Mingob, 2017). En varios municipios con población predominantemente indígena en esos cinco años nunca ha ocurrido un homicidio en este grupo etario. Por el contrario, el problema se concentra en 36 de los 341 municipios del país, en donde la población es predominantemente ladina o mestiza; el municipio de Guatemala posee la mayor tasa promedio de homicidios de adolescentes, con 22.6 por cada 100,000 menores durante ese lapso. Le siguen, en orden de importancia, Santa Catarina Pinula y Chinautla. 8 8 La lista de los municipios más violentos para la niñez y la adolescencia del país, según la tasa de homicidios promedio entre 2012 y 2016 (por cada 100,000), es la siguiente: Guatemala, 22.6; Santa Catarina Pinula, 21.9; Chinautla, 21.4; Villa Canales, 21.2; San Pedro Ayampuc, 20.1; San José, 19.6; Melchor de Mencos, 19.3; Nueva Concepción, 18.0; Colomba, 17.8; Tiquisate, 16; Villa Nueva, 15.8; Puerto Barrios, 15.7; Mixco, 14.0; Fraijanes, 13.7; Sanarate, 12.5; Escuintla, 12.3; San Miguel Petapa, 10.9; Palencia, 9.6; Amatitlán, 9.5; San Pedro Pinula, 9.4; Olopa, 9.3; Camotán, 8.7; La Gomera, 8.1; Chimaltenango, 8.0; Zacapa, 7.9; Chiquimula, 7.8; Livingston, 7.5; San Benito, 7.2; San Juan Sacatepéquez, 6.8; Asunción Mita, 6.8; Jocotán, 6.6; San José Pinula, 5.7; Jalapa, 5.6; Coatepeque, 5.6; Morales, 5.2, y Jutiapa,

21 Mapa 1 Guatemala: Tasa de homicidios en niñez y adolescencia por cada cien mil niñas niños y adolescentes, a nivel municipal durante 2016 (tabla de tendencia ) Tendencia Tasa de homicidios 2016 Niñez y adolescencia Sin homicidios Muy bajo: 1-5 Bajo: 6-10 Medio: Alto: Muy alto: Departamento Guatemala El Progreso Sacatepequez Chimaltenango Escuintla Santa Rosa Sololá Totonicapan Quetzaltenango Suchitepequez Retalhuleu San marcos Huehuetenango Quiché Baja Verapaz Alta Verapaz Petén Izabal Zacapa Chiquimula Jalapa Jutiapa Nacional Tendencia Departamento de Guatemala Fuente: Icefi/Unicef, con base en datos del Mingob y el INE Nota: La tasa de homicidios en niños, niñas y adolescentes se refiere a la cantidad de homicidios cometidos por cada 100,000 personas en este rango etario que se registran durante un período de tiempo (un año). ICEFI UNICEF CONTAMOS! 21

22 1.1.5 VIOLENCIA CONTRA NIÑAS, NIÑOS Y ADOLESCENTES La niñez y adolescencia es víctima de la violencia de formas diversas. Muchas personas en este rango etario se encuentren en conflicto con la ley penal por integrar las pandillas o maras, o por formar parte de estructuras del narcotráfico. 9 De acuerdo con estadísticas de la SBS, en 2016 un total de 1,034 adolescentes estaban privados de libertad en centros administrados por esta institución, de los cuales dos de cada tres tenían al menos 18 años o más, y un 15.1% estaba conformado por mujeres. En 2017, si bien el total disminuyó a 852 adolescentes privados de libertad y las proporciones de género se mantuvieron, resulta que las composiciones por grupos etarios cambiaron, puesto que los comprendidos entre 13 y 14 años se triplicaron, y el grupo de 15 a 17 años representó, en 2017, el 47.5% del total, pues pasó de 316, en 2016, a 491, en 2017, mientras que los adolescentes de 18 años y más detenidos en centros de la SBS disminuyeron de 702 a 320 personas. También llama la atención que se redujo la oferta pública que la SBS tenía para adolescentes en conflicto con la ley con la finalidad de garantizar su reinserción social. Por ejemplo, el programa de libertad asistida benefició a un 11.6% menos en 2017 en comparación con 2016; el programa de servicios a la comunidad se redujo a la mitad y el de tratamiento ambulatorio, a una tercera parte. Esta merma de la oferta pública se reflejó en la disminución del presupuesto que esta secretaría maneja para atender a adolescentes y jóvenes privados de libertad. Por ejemplo, iniciaron con un presupuesto asignado de Q40.0 millones, el cual fue incrementado en mayo a Q10 millones a raíz de los motines del Centro Juvenil de Privación de Libertad Etapa 2, San José Pinula, y en octubre recibieron Q7 millones más, alcanzando en noviembre un presupuesto vigente de Q57.0 millones, para luego reducirlo en diciembre a Q33.2 millones, posiblemente para mostrar una ejecución presupuestaria (devengado/vigente) artificialmente alta, por el orden del 84.3%. Una disminución en la población menor de edad recluida en centros administrados por la SBS se vio compensada con un incremento de la población carcelaria del Sistema Penitenciario de 18 y 19 años de edad 10 ; de hecho, en las gráficas 11 y 12 se aprecia cómo creció el número de hombres y mujeres de esas edades en todo el país. Por ejemplo, en el caso de los hombres, en 2016 había solo 5 de 18 años en prisiones para adultos, cifra que en 2017 aumentó a 187; en el caso de los internos de 19 años, la población carcelaria aumentó de 151 hombres, en 2016, a 511, en En el caso de las mujeres se muestra la misma tendencia, pero con valores absolutos diferentes: en 2016 ninguna de 18 años estaba recluida en cárceles de adultas, mientras que en 2017 fueron 20; en 2016 eran 16 las internas con 19 años, mientras que en 2017 aumentaron a 58. Tabla 2 Total de personas en conflicto con la ley atendidas por la SBS en 2016 y 2017 Programa Libertad asistida 1, Servicios a la comunidad Orientación y supervisión Tratamiento ambulatorio Privación de libertad domiciliaria 0 2 Total 1,203 1,039 Fuente: Icefi/Unicef con base en información provista por la SBS 9 Al respecto, estudios especializados como el de Aguilar y Carraza (2008) calculaban un total de 69,145 pandilleros en Centroamérica y, de ellos, al menos 14,000 solo en Guatemala; más adelante, Ribando (2016) estimó el número de jóvenes miembros de pandillas en el Triángulo Norte en 54,000, de los cuales 22,000 eran guatemaltecos. 10 Lo cual no significa que las personas que pasaron a cumplir la mayoría de edad, fueron trasladadas a centros de privación de libertad para adultos, sino más bien, el número de personas mayores de edad tuvo un incremento considerable para dicho año. 22

23 Gráfica 9 Presupuesto mensual vigente y devengado del programa de atención a adolescentes en conflicto con la ley penal privados de libertad (2017) MILLONES 70,00 60,00 50,00 40,00 30,00 20,00 10,00 0 Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre Techo Devengado Fuente: Icefi/Unicef con base en Sicoín Gráfica 10 Gráfica 11 Número de mujeres privadas de libertad de 18 años y más por año Número de hombres privados de libertad de 18 años y más por año Fuente: Icefi/Unicef, con base en datos del Mingob ICEFI UNICEF CONTAMOS! 23

24 Recuadro 2 Hogar Seguro Virgen de la Asunción: Una tragedia que se pudo evitar El 8 de marzo de 2017, fecha en que se conmemora el Día Internacional de la Mujer, ocurrió una tragedia en el Hogar Seguro Virgen de la Asunción que costó la vida a 44 jóvenes. Ya en 2010 el Comité de Derechos del Niño (CDN) había advertido al Gobierno de Guatemala sobre las nefastas experiencias a nivel mundial que existían al respecto de la institucionalización de niñas, niños y adolescentes, cuando debía partirse del principio de que ellas y ellos pertenecen a sus familias biológicas o adoptivas. A raíz de esta tragedia, Unicef y organizaciones de la sociedad civil apoyaron al Gobierno de la República en crear un plan nacional de respuesta que contiene cinco ejes: a) reunificación familiar; b) creación de cuatro centros de 72 horas; c) creación de doce centros de acogimiento residencial; d) activación del programa de acogimiento familiar; e) atención psicosocial. Adicionalmente, el plan contiene acciones complementarias que persiguen: a) fortalecimiento del grupo interinstitucional de respuesta; b) mejora en el registro de niñez en instituciones y sistema de protección; c) digitalización de expedientes; d) generación de la propuesta de ley del sistema de protección integral de niñez y adolescencia. Ocho meses después de la tragedia, Unicef calificó los avances del Gobierno de la República en el cumplimiento de dicho de plan como demasiado lentos e incompletos para las expectativas de las víctimas, sus familias y la sociedad (Unicef, 2017: 2) EMBARAZO ADOLESCENTE La situación de las niñas y adolescentes mujeres es aún más grave, ya que ellas son quienes adicionalmente sufren violencia sexual que, en numerosas ocasiones, termina en un embarazo. Si bien para esta segunda variable sí existe alguna documentación debido a la atención médica y hospitalaria durante la gestación y el parto, no se cuenta con estadísticas fiables sobre el embarazo en niñas y adolescentes, sobre todo porque muchas veces quien documenta el nacimiento es la madre o abuela de la víctima. 11 En una perspectiva a largo plazo se observa que al menos entre 2007 y 2016 el problema no ha disminuido su intensidad ya que, si bien en términos absolutos el total de nacimientos registrados en mujeres de 10 a 19 años ha bajado, pasando de 56,692 en 2007, a 44,223, en 2016, la cifra como porcentaje del total registro de nacimientos que ocurrieron en el país fue de 18.9% en 2007, y de 20.5% en En el primero de estos años se registraron 1,786 violaciones sexuales a menores de 15 años que resultaron en embarazo, mientras que en 2016 se registraron 1,718, prácticamente el mismo nivel en términos absolutos, mientras que como porcentaje del total de embarazos se muestra un aumento del 3.2 al 3.9%. En agosto de 2017, el MSPAS documentó 17, registros de nacimientos por parte de niñas y adolescentes entre los 10 a 19 años de edad, y en niñas de 10 a 14 años 11 Por ejemplo, del 1 de junio de 2016 al 31 de marzo de 2017 la Fiscalía de la Niñez y Adolescencia solamente registró 220 denuncias de agresión sexual contra niñas y adolescentes. 12 Este dato se obtuvo mediante solicitud acceso a la información pública, gestión que se realizó por medio del Sistema de Información Gerencial de Salud (Sigsa) del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS). Los datos proporcionados se integran por información del Registro Nacional de Personas (Renap), los cuáles ocurrieron en hospital público, centro de salud, hospital privado, lugar de trabajo, seguro social, vía pública, ignorado 24

25 sumaron 672 casos reportados, los cuales según el Código Penal 13 estarían catalogados como delitos de violación. Entre 2007 y 2016, los departamentos que más casos de embarazos en niñas y adolescentes de 10 a 19 años [según el registro de nacimientos] y con mayor incidencia de embarazos en niñas de 10 a 14 años como porcentaje del total de embarazos documentados fueron Petén e Izabal, con tasas del 27.4 y el 26.2%, respectivamente. En contraposición, Chimaltenango, Sololá y Guatemala son los departamentos que menos embarazos en niñas y adolescentes reportaron CAMBIOS EN EL MARCO LEGAL RELACIONADO CON LAS NIÑAS, NIÑOS Y ADOLESCENTES Con el recuento anterior de indicadores sobre la realidad de las niñas, niños y adolescentes guatemaltecos es necesario reconocer la necesidad de plantear un nuevo modelo de protección social que garantice, promueva y respete sus derechos. En la actualidad, existen en el Congreso diversas iniciativas de ley que han sido estudiadas por la Tabla 3 Proporción de embarazos [según registro de nacimientos por edades de la madre] en niñas y adolescentes de 10 a 19 años y en niñas de 10 a 14 años, ordenados por departamento de mayor incidencia como porcentaje del total de embarazos ( ) Porcentaje de embarazos en mujeres de 10 a 19 años de edad Porcentaje de embarazos en mujeres de 10 a 14 años de edad Petén 27.4% Petén 2.16% Izabal 26.2% Izabal 1.97% Escuintla 25.5% Zacapa 1.79% Zacapa 25.0% El Progreso 1.45% El Progreso 23.8% Escuintla 1.41% Retalhuleu 23.8% Jalapa 1.32% Santa Rosa 23.3% Alta Verapaz 1.21% Huehuetenango 23.1% Santa Rosa 1.19% Baja Verapaz 23.1% Chiquimula 1.19% San Marcos 22.7% Jutiapa 1.12% Alta Verapaz 22.7% Retalhuleu 1.08% Jalapa 22.6% Suchitepéquez 1.04% Quetzaltenango 22.3% San Marcos 1.04% Jutiapa 22.2% Huehuetenango 1.00% Suchitepéquez 21.9% Quetzaltenango 0.91% Chiquimula 21.8% Baja Verapaz 0.89% Quiché 20.6% Quiché 0.85% Guatemala 18.7% Totonicapán 0.71% Totonicapán 18.6% Guatemala 0.65% Sacatepéquez 18.1% Sacatepéquez 0.53% Sololá 16.7% Sololá 0.46% Chimaltenango 15.9% Chimaltenango 0.43% Fuente: Icefi/Unicef con base en Sigsa - MSPAS 13 Artículo 173 (Reformado por Artículo 28 del Decreto del Congreso de la República). ICEFI UNICEF CONTAMOS! 25

26 Coordinadora Institucional de Promoción de los Derechos de la Infancia (2017: 1), la cual destaca los siguientes hallazgos: «En el Congreso de la República existen al menos veintiún iniciativas de ley relacionadas a los NNA, presentadas en Algunas están encaminadas a hacer efectivas esas garantías, como la 5285, que busca crear el Sistema Nacional de Protección Integral de Niñez y Adolescencia SNPINA, y la 5376, que promueve la protección integral de las niñas y las adolescentes víctimas de violencia sexual. Otro de los proyectos que aportan a los Derechos de esta población es la 5184, [sic] que buscar eliminar el castigo físico y humillante, así como otras formas de castigos crueles como métodos de corrección y disciplina hacia la niñez y adolescencia. Otros, como el 5267 y 5268, [sic] que, por el contrario, pretenden criminalizar a las y los adolescentes en conflicto con la ley». La iniciativa de Ley del Sistema Nacional de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia, con el número de registro 5285, propone organizar los recursos existentes para mejorar las condiciones de vida de las niñas, niños y adolescentes. Impulsaría otras acciones para prevenir el abandono y la violencia en los ámbitos familiar, escolar y comunitario. La iniciativa de ley número de registro 5376, Ley para la Protección Integral, Acceso a la Justicia, Reparación Digna y Transformadora a las Niñas y Adolescentes Víctimas de Violencia Sexual, Explotación Sexual y Trata de Personas contiene una propuesta de protección para niñas y adolescentes sobrevivientes de las distintas expresiones de la violencia sexual, con el propósito de evitar que sufran más secuelas, como el embarazo forzado y la maternidad forzada. Iniciativa de ley número de registro 5205, Ley de Educación Integral en Sexualidad. Esta iniciativa surge por la preocupación que generan el elevado índice de embarazos a temprana edad y la escalada en la tasa de mortalidad materno-infantil en niñas y adolescentes. La propuesta plantea una visión limitada; contempla la creación del Programa Nacional de Educación Sexual Integral en la Niñez y la Adolescencia en el seno del Mineduc, el cual tendría a su cargo impulsar educación sexual integral pero solo a partir de cuarto grado de primaria y no desde la primera infancia, como recomiendan expertos. Iniciativa de ley número de registro 5184, Ley contra el Castigo Físico u otras Formas de Castigos Crueles como Método de Corrección o Disciplina hacia la Niñez y Adolescencia. La propuesta contempla articular el trabajo del Estado con la sociedad civil y, en particular, la participación de los niños y niñas como sujetos de derecho. Las iniciativas de ley con números de registro 5267 y 5268 parten del imaginario de «la niñez y adolescencia criminal». Ponen énfasis en lo punitivo y no en la atención de las causas estructurales como la pobreza, marginación y exclusión social que subyacen en la problemática que orilla a las y los adolescentes a entrar en conflicto con la ley. Propone reformar el artículo 261 y adiciona al Código Penal el 261 bis, que indica que los «Menores en conflicto con la ley penal deberán ser castigados como adultos de conformidad al Código Penal». La iniciativa 5268, por su parte, reforma el artículo 132, señalando que «Debe entenderse como adolescente en conflicto con la ley penal a aquel o aquella cuya conducta viole la ley penal y que causen grave impacto social, serán juzgados y sancionados penalmente» EXÁMENES DEL ESTADO DE GUATEMALA ANTE EL COMITÉ DE DERECHOS DEL NIÑO Como corolario a esta sección, se presenta una comparación (tabla 5) entre los exámenes que Guatemala presentó al Comité de Derechos del Niño (CDN) en 1996 y De la misma forma se integra las recomendaciones emitidas en los informes periódicos combinados quinto y sexto de Guatemala (2018) y se evalúan de manera comparativa las más relevantes. En este ejercicio se puede apreciar que desde el primer examen han sido motivo de preocupación las elevadas tasas de desnutrición y pobreza de la niñez indígena; sin embargo, en 2014 más del 80.0% de niños y niñas indígenas vivía en esta condición socioeconómica. Pese a reiterados señalamientos, los avances del país son casi nulos, a no ser por algunas medidas legislativas o sistemas de monitoreo que poco pueden hacer en la planificación y operación concreta de actividades, tal como lo sugiere la evaluación de 2010: «El Comité recomienda al Estado parte que, de conformidad con el artículo 4 de la Convención: a) Apruebe una 26

27 Tabla 4 Iniciativa de ley Iniciativas de ley presentadas en 2017 al Congreso de la República que afectan a la niñez y adolescencia Ramo del derecho 4018 Civil 4530 Niñez 4531 Niñez Objeto de la iniciativa Declarar el Día Nacional de las Niñas y los Niños Víctimas del Conflicto Armado Interno. Dispone regular la custodia y cuidado personal de los hijos; tuvo dictamen desfavorable en la Comisión del Menor y la Familia. Dispone declarar el 7 de agosto de cada año como Día Nacional por la Lactancia Materna; tuvo dictamen desfavorable en la Comisión del Menor y la Familia Niñez Ley para la Protección Integral de la Primera Infancia Civil Declarar el Día del Padre y de la Paternidad Responsable Niñez Dispone la promoción, apoyo y protección de la lactancia materna Penal Busca un aumento de penas para personas que agredan a menores de edad, reformando el artículo del Código Penal Niñez Busca eliminar el castigo físico y humillante Niñez Ley de Educación Sexual Integral en la Niñez y Adolescencia Civil Ley contra la Exposición de Menores en Manifestaciones Públicas Civil 5236 Civil 5243 Civil 5266 Penal 5267 Niñez Iniciativa que dispone aprobar la Ley para Prevenir la Inducción a la Delincuencia de Niños, Niñas y Adolescentes. Aprueba disposiciones para facilitar la coordinación de acciones orientadas a la reducción de la desnutrición infantil. Iniciativa que dispone aprobar la Ley para Prevenir y Sancionar la Violencia Obstétrica en Guatemala. Aprobar reformas al Decreto número del Congreso de la República, Código Penal. Reforma el artículo 394, instigación a delinquir; adiciona el artículo 398 bis, relativo a las pandillas criminales denominadas maras en asociación para delinquir. Castigo a menores de edad de acuerdo con el Código Civil y el Código Penal (de adultos) Niñez Pretende duplicar las penas a menores de edad en conflicto con la ley Civil 5281 Laboral 5285 Niñez 5309 Civil 5376 Niñez Prohíbe el aborto en cualquier fase de la gestación; prohíbe el matrimonio entre personas del mismo sexo. Incrementa los días de descanso para las madres trabajadoras a cien días, y el del padre pasa de dos a ocho días. Busca crear el Sistema Nacional de Protección Integral de Niñez y Adolescencia (SNPINA). Iniciativa que dispone aprobar reformas al Decreto número del Congreso de la República, Ley del Sistema de Alerta Alba-Keneth (reforma al artículo 7). Promueve la protección integral de las niñas y adolescentes víctimas de violencia sexual. Fuente: Icefi/Unicef con base en información provista por el Congreso de la República, Comisión del Menor y la Familia, y la Coordinadora Institucional de Promoción por los Derechos de la Niñez (Ciprodeni) reforma tributaria amplia y progresiva que aumente la base impositiva, sobre todo para cubrir los sectores sociales y la infancia, y mejore la recaudación con miras a incrementar la disponibilidad de recursos destinados a esos fines» (Comité de Derechos del Niño, 2010: 6). ICEFI UNICEF CONTAMOS! 27

28 Tabla 5 Comparación sobre observaciones finales de los informes periódicos presentados para Guatemala del Comité de Derechos del Niño (1996, 2010 y 2018) Informe de 1996 Informe de 2010 Situación a 2017 Informe 2018 Inexistencia de medidas encaminadas a armonizar la legislación nacional con los principios y disposiciones de la Convención de los Derechos del Niño. Se señala la labor realizada en nueva legislación, pero se lamenta su no aplicación. La política de protección a la niñez venció en ; desde ese entonces no hay una política vigente en el país. Se aprecia las medidas legislativas tomadas en cuanto a la convención, precisamente la relacionada con haber incrementado a 18 la edad del matrimonio (Decreto ). Insuficientes esfuerzos desplegados para acopiar datos estadísticos dispersos y determinar indicadores cualitativos y cuantitativos adecuados a la situación de los menores. El Comité observa con preocupación que no se ha creado un sistema adecuado de reunión de datos, lo que se ha traducido en datos incompletos y confusos. En el ámbito de la nutrición, el país ha realizado esfuerzos importantes; entre ellos, el monitoreo semanal que ayuda a la identificación de niñas y niños en situación de desnutrición aguda ( gt/). El Comité recomienda el fortalecimiento de la recolección de datos estadísticos a nivel nacional y municipal, lo cual incluye la elaboración del Censo Nacional de personas y una nueva Encuesta de Condiciones de Vida que incluya el máximo posible de desagregación de variables. Disparidades históricas que afectan a niños y niñas indígenas y a quienes pertenecen a grupos que viven por debajo del umbral de pobreza. Las tasas de pobreza y extrema pobreza entre la población indígena son extremadamente altas, al igual que el nivel de malnutrición crónica, que afecta a más del 80.0% de la población indígena. En un reciente informe presentado por Unicef Guatemala 15 se evidencia que el 85.0% de la niñez indígena vive en pobreza y que de cada quetzal invertido en un ciudadano ladino o mestizo se invierten cuarenta y cinco centavos en un ciudadano indígena. Parte de las preocupaciones que se manifiestan son los altos niveles de pobreza multidimensional en la niñez y que también los sistemas de protección social para la niñez son limitados, principalmente para la primera infancia y en términos de focalización, para el área rural y la población indígena. El elevado número de niños víctimas de actos de violencia suscita grave preocupación, en particular habida cuenta de la ineficacia de las investigaciones de los delitos cometidos contra niños, que sienta las bases de una impunidad generalizada. Inquietud por el gran número de niños que hacen su vida en la calle, muchos de los cuales han dejado a sus familias a causa de la violencia doméstica, a menudo combinada con el abuso sexual. En 2016, la tasa de homicidios de menores en Guatemala fue superior a la experimentada en Siria, Afganistán o Iraq. Junto a El Salvador y Honduras, Guatemala conforma la región más peligrosa en el mundo para la niñez y la adolescencia. En cuanto a la violencia que afectan a la niñez y adolescencia, la preocupación del Comité resalta las condiciones de vida deplorables y malos tratos e informes de desapariciones y trata de personas, violencia y abuso de niños en centros de atención pública, que afectan principalmente a niñas y niños con discapacidad. También expresan la ausencia de remedios y reparación psicosocial para las víctimas sobrevivientes y la transferencia los mismos (caso Hogar Seguro Virgen de la Asunción en donde 41 niñas y adolescente perecieron) a otras instituciones de cuidado, donde continúan estando expuestas a riesgos de violencia, incluyendo castigos corporales, abuso y condiciones de hacinamiento. 14 Esta información se tomo en consideración a finales de febrero de Disponible en: 28

29 Informe de 1996 Informe de 2010 Situación a 2017 Informe 2018 Tasas relativamente elevadas de mortalidad materno-infantil y de menores de 5 años. Altos niveles de mortalidad maternoinfantil. Guatemala es el país de Centroamérica con mayor cantidad de embarazos en adolescentes; de hecho, el 20.0% del total de embarazos ocurre en el grupo etario de 10 a 19 años. Dado que aún se observan las barreras que los adolescentes siguen enfrentando en el acceso a la salud sexual y servicios de salud reproductiva y educación, la alta incidencia de embarazos en la adolescencia y los elevados riesgos de mortalidad materna entre las madres adolescentes, se recomienda que al Estado garantizar que la educación sobre salud sexual y reproductiva forme parte del plan de estudios obligatorio y que se desarrolle con la participación de adolescentes y niños. La mayoría de los niños en edad escolar no asiste a la escuela y, en cambio, trabaja tanto en el sector estructurado como en el no estructurado de la economía. Se debe proporcionar suficiente cantidad de escuelas, material didáctico, docentes, etc. De acuerdo con estimaciones de la Encovi 2014, en el país hay cuatro millones de niñas, niños y adolescentes sin acceso a la escuela. Adoptar una estrategia destinada a aumentar la matriculación de niños en la escuela primaria, secundaria y preescolar, en particular los que viven en zonas con altos niveles de pobreza multidimensional. Graves problemas de malnutrición e insuficiencias en los datos y estadísticas sobre nutrición. Elevados índices de malnutrición infantil en el país. Desde 1996 la desnutrición crónica disminuyó solo un 9.0%; a ese ritmo, al país le tomaría 90 años eliminarla. Con referencia al la meta 3.2 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible para prevenir la muerte en niños menos de 5 años, el Comité recomienda acelerar la adopción de una estrategia para abordar la pobreza y las desigualdades estructurales subyacentes a las altas tasas de niños con desnutrición crónica y mortalidad infantil, en particular las que afectan a niños nacidos de familias indígenas en departamentos con la mayor proporción de indígenas. Fuente: Icefi/Unicef con base en exámenes de 1996; y CONTEXTO ECONÓMICO DÉBILES SEÑALES DE RECUPERACIÓN CON INCERTIDUMBRE De acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI), el auge del crecimiento económico mundial anunciado a mediados de 2016 ha cobrado fuerza, de manera que se estima un crecimiento del 3.6% en 2017 y se espera que en 2018 ronde el 3.7% (FMI, 2017: 1). Durante el primer semestre de 2017 la producción aumentó más de lo esperado, sobre todo en la Eurozona, Japón, China y los mercados emergentes de Europa y Rusia, lo cual compensó las revisiones a la baja para los Estados Unidos, el Reino Unido y la India. Este aumento de la producción se debió básicamente a mayores flujos de inversión, comercio y producción industrial, reforzados con incrementos en los niveles de confianza de los consumidores en los principales mercados mundiales: Estados Unidos, Alemania, China, Rusia y Brasil (Consejo Monetario Centroamericano, 2017). Con respecto a América Latina, el FMI advierte que «[ ] tras registrar un crecimiento decepcionante 16 El examen de 2010 se encuentra disponible en: en ICEFI UNICEF CONTAMOS! 29

30 en los últimos años, la actividad económica de América Latina y el Caribe sigue apuntando hacia una recuperación gradual en , conforme las recesiones en unos cuantos países de la región en particular Argentina y Brasil llegan a su fin. La demanda interna está recuperándose paulatinamente, mientras que la contribución de las exportaciones netas al crecimiento está disminuyendo a medida que las importaciones reales aumentan con la mayor demanda interna» (FMI, 2017: 1). El mismo documento agrega, como riesgos internos para el crecimiento de la región, los siguientes: Riesgos políticos e incertidumbre. Sobre todo, por los procesos eleccionarios en Brasil, Chile, Colombia y México, aunados al complicado proceso electoral ocurrido en Honduras en 2017; asimismo, cabe considerar el fortalecimiento de procesos anticorrupción en países como Guatemala. Efectos de la actual crisis en Venezuela en otros países. Estos se expresan en migraciones a ciudades fronterizas en Colombia y Brasil, así como a Ciudad de Panamá y Georgetown, en Guyana. Por su parte, como riesgos externos el FMI advierte los siguientes: Cambios de sentido de los flujos de capitales y condiciones financieras más restrictivas debido a un endurecimiento de la política monetaria de los Estados Unidos. Esto se traduciría en una reducción de entradas de capitales cercana al 1.0% del PIB, sometiendo a presiones a países muy endeudados. Estabilidad financiera en China. Si bien el crecimiento de este gigante asiático fue revisado al alza, sus probabilidades de una desaceleración siguen siendo altas, lo cual traería consigo una posible disminución del comercio de América Latina con ese país. Retroceso de la integración económica. Un aumento del proteccionismo a nivel mundial puede reducir la demanda de productos latinos, lo que puede significar la aplicación de políticas de deportación masivas que reducirían los Tabla 6 Tasas de crecimiento económico preliminares (2016) y estimadas (2017 y 2018) Región / país 2016 /p 2017 /e 2018 /e Mundo Economías avanzadas Estados Unidos Zona euro Japón Economías emergentes y en desarrollo (EMDE) China Rusia, Federación de América Latina y el Caribe Brasil México Argentina Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Fuente: Icefi/Unicef, con base en FMI y Cepal 30

31 niveles de remesas en países que han podido, a través de este flujo, amortiguar los efectos del ciclo económico. Desastres asociados con fenómenos naturales y cambio climático. Debido a la experiencia de 2017 con los huracanes en México y el Caribe, se estima que la presión fiscal para atender este tipo de efectos sea mayor, en concordancia con el cambio climático. Sobre este mismo tema se puede seguir ahondando al considerar la «[ ] incertidumbre política y normativa en los distintos países, los posibles cambios en las políticas de Estados Unidos, el cambio brusco en las condiciones de financiamiento mundiales, la reducción mayor a la prevista del precio de los productos básicos y el creciente impacto de los desastres naturales. Los cambios en las políticas fiscales, comerciales y migratorias de Estados Unidos podrían afectar la actividad económica de la región, sobre todo en México, América Central y el Caribe» (Banco Mundial, 2017: 97) LA ECONOMÍA GUATEMALTECA Con respecto al desempeño de la actividad económica en Guatemala en 2017, «[ ] en términos reales, se estima que cierre en 2.8%, levemente inferior al observado el año previo (3.1%), pero debajo del PIB potencial (3.5%). Dicho comportamiento se explica por la moderación registrada en la demanda interna la cual aumentaría 2.9% (3.4% en 2016), debido, principalmente, a que el consumo privado estaría registrando una ligera moderación (al pasar de 4.2% en 2016 a 3.8% en 2017)» (Banguat, 2017: 28). Con respecto a las perspectivas económicas para 2018, cabe indicar que, «[ ] con base en la última información disponible en cuanto a las proyecciones sobre la evolución de la economía mundial (incluyendo los principales socios comerciales de Guatemala), así como las condiciones económicas internas, [se anticipa] un crecimiento del PIB que podría ubicarse en un rango de entre 3.0% y 3.8%. Dicho comportamiento reflejaría que la demanda interna aumentaría 3.7% en 2018 (3.0% en 2017), debido, principalmente, a que tanto el gasto de consumo de gobierno general, como la formación bruta de capital fijo se recuperarían, porque el consumo privado registraría cierta moderación, aunque seguiría siendo apoyado por el incremento en el ingreso real de los hogares, debido, entre otros factores, al dinamismo en el flujo de remesas familiares, al incremento en el salario formal, al moderado aumento en el crédito bancario al consumo y a la estabilidad del nivel general de precios» (Banguat, 2017: 64). Además, el Banco de Guatemala (Banguat) espera que la actividad económica de cada sector crezca en las medidas que se observan en la gráfica 13. Tabla 7 Tasa de crecimiento económico estimada para Guatemala por distintos organismos (en porcentajes) Organismo Naciones Unidas Banco Mundial Fondo Monetario Internacional Comisión Económica para América Latina y el Caribe Banco de Guatemala Fuente: Icefi/Unicef, con base en información de entidades citadas en la tabla ICEFI UNICEF CONTAMOS! 31

32 Gráfica 12 Tasa de crecimiento de la actividad económica esperada por el Banguat en 2018 (por sector) Intermediación financiera 5,8% Electricidad y agua 4,7% Comercio Servicios privados Minas y canteras Agricultura Alquiler de vivienda Transporte y almacenamiento Construcción Industria manufacturera Administración pública 2,1% 3,8% 3,6% 3,6% 3,2% 3,1% 3,1% 3,1% 3,0% 0,0% 1,0% 2,0% 3,0% 4,0% 5,0% 6,0% 7,0% Fuente: Icefi/Unicef con información obtenida del Banguat Por el lado de la demanda agregada, la autoridad monetaria estima que durante 2018 el consumo de hogares crecerá un 3.8% es decir, casi medio punto porcentual menos que en 2016, y que el consumo del Gobierno se recuperará hasta llegar a un 4.8%, lo cual puede ser sujeto de revisión dados los bajos niveles de ejecución presupuestaria del gasto corriente y de la inversión por parte de la administración pública. Por su parte, la formación bruta de capital se explica, en buena medida, por el crecimiento de la construcción de vivienda informal y de proyectos carreteros específicos, como la ampliación de la ruta al Atlántico con un préstamo y donación 17 de la Cooperación Taiwanesa. El crecimiento de las exportaciones se explicaría por aumentos del 15.3% en las ventas de café y del 13.5% en las ventas de azúcar, así como por una mayor diversificación de las ventas de cardamomo, sobre todo en el medio oriente y Asia central (Nepal, Pakistán e Iraq). El dinamismo de las importaciones obedece tanto a los volúmenes (6.5%) como al precio medio, el cual tuvo un aumento del 1.0% que, sumado a la apreciación del quetzal, facilita las compras en el exterior. Según se informa: «[ ] El acuerdo, firmado en el Palacio Nacional de la Cultura, también establece que el financiamiento lo otorgará Taiwán, a través de una donación por US$50 millones, y un monto similar en préstamo, mientras Guatemala, como contraparte, pondrá US$20 millones, para un total de US$120 millones.» (Prensa Libre, 2014). Si bien la economía guatemalteca ha crecido en términos del PIB per cápita, el incremento es inferior Tabla 8 Guatemala: Tasas de crecimiento real de la demanda agregada y sus componentes Componente Consumo final Consumo de hogares Consumo del gobierno Formación bruta de capital Construcción Maquinaria y equipo Exportaciones Importaciones Fuente: Icefi/Unicef con base en Banguat 17 Según se inform: «[ ] El acuerdo, firmado en el Palacio Nacional de la Cultura, también establece que el financiamiento lo otorgará Taiwán, a través de una donación por US$50 millones, y un monto similar en préstamo, mientras Guatemala, como contraparte, pondrá US$20 millones, para un total de US$120 millones.» (Prensa Libre, 2014) 32

33 al 2.0% anual, lo cual explica en gran medida por qué razón Guatemala y Honduras, según el Banco Mundial (BM), son los únicos países de América Latina que experimentaron incrementos en sus niveles de pobreza. 1.3 CONTEXTO POLÍTICO LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA EN CRISIS El final de 2017 se caracterizó por las secuelas de la crisis política que generó la acción emprendida el 27 de agosto por el presidente Jimmy Morales al intentar expulsar al titular de la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (Cicig), declarándolo non grato, seguida del también fallido intento de la mayoría de diputados de alterar el Código Penal mediante una reforma que favorecía la impunidad. Estas actuaciones del Ejecutivo y el Legislativo, contrarias al esfuerzo de la población guatemalteca en contra de la corrupción y la impunidad, se llegaron a conocer coloquialmente como el «Pacto de Corruptos». El «Pacto de Corruptos» ha quedado evidenciada en secuelas importantes que están afectando el desempeño de los organismos Ejecutivo y Legislativo, y que continúan teniendo impactos negativos en Por un lado, además de enfrentar el enojo creciente de la ciudadanía, el Ejecutivo ha sufrido la renuncia de funcionarios altos y medios. De particular relevancia fue la renuncia de la ministra de Salud Pública y Asistencia Social, Lucrecia Hernández Mack, junto a su equipo completo de viceministros, mandos medios y técnicos que impulsaban el Modelo Incluyente en Salud (MIS). Además, presentaron su renuncia los titulares de las carteras de Trabajo, Gobernación y Finanzas Públicas, aunque poco después y atendiendo llamados de la comunidad internacional y del sector privado empresarial para permanecer en sus cargos en aras de mantener algún grado de estabilidad dentro del Gobierno, finalmente declinaron sus renuncias y, con ello, el presidente Morales no las aceptó. Sin embargo, a finales de enero de 2018 el mandatario destituyó al ministro de Gobernación, Francisco Rivas. La renuncia de Hernández al frente del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) supuso una pérdida muy importante para las posibilidades de implementar el MIS, preocupación que quedó sustentada por la postura de su sucesor, el ministro Carlos Soto Menegazzo, quien públicamente declaró su intención de ya no continuar con ese modelo, 18 otorgándole prioridad al tercer nivel de atención en salud, por encima del primero. Este cambio de prioridades también se patentizó en la estructura programática del presupuesto del MSPAS recomendado para 2018 en la propuesta originalmente presentada por el Ejecutivo al Congreso a inicios de septiembre de 2017, 19 en contraste dramático con la propuesta que a mediados de octubre había alcanzado dictamen favorable de la Comisión de Finanzas Públicas y Moneda (CFPM) del Congreso de la República. 20 La crisis de legitimidad del Ejecutivo se conjugó con la del Legislativo justamente en el proceso de discusión y cabildeo para la aprobación del proyecto de presupuesto para Pese a que la CFPM siguió una política de puertas abiertas y transparencia en las audiencias públicas realizadas para recibir insumos y discutir técnicamente la propuesta del Ejecutivo, lamentablemente emitió un dictamen favorable que no solo desoyó y desechó la abundancia de recomendaciones técnicas recibidas de parte de las organizaciones de la sociedad civil y los centros de pensamiento, incluido el Icefi, sino que además introdujo alteraciones graves que tornaron la versión dictaminada del proyecto de presupuesto en una propuesta peligrosa y nociva, especialmente para el orden de prioridades dentro del MSPAS. Por otra parte, en noviembre de 2017, en el Congreso de la República se identificó una alianza oficialista 18 Véase en: 19 Véanse el análisis y las recomendaciones del Icefi sobre la versión original del proyecto de presupuesto para 2018, disponibles en: En la propuesta que se presentó en septiembre de 2017 para el MSPAS, incluía un incremento importante para la asignación presupuestaria de dicha cartera, sin embargo la incertidumbre debido al cambio de autoridades, y con ello, de prioridades que no necesariamente apuntaban a continuar considerando el fortalecimiento y ampliación del MIS, derivaron en que la misma nunca lograra su continuidad. 20 Véase la adenda al documento referido en la nota anterior, disponible en: ICEFI UNICEF CONTAMOS! 33

34 integrada por las bancadas del FCN-Nación, el Movimiento Reformador (MR), la Alianza Ciudadana (AC), la Unión del Cambio Nacional (UCN), Visión con Valores (VIVA), el Partido de Avanzada Nacional (PAN) y la bancada TODOS, con acercamientos hacia la bancada del Partido Unionista (PU). Sin embargo, hacia el final de ese mes, las tensiones y negociaciones a lo interno de esta alianza fueron intensas y se fijaron como objetivos aspectos a incluir en el presupuesto para 2018, así como la integración de la Junta Directiva del Congreso. La intensidad de estas tensiones y negociaciones fue evidente, ya que se prolongaron hasta los últimos días del mes, justo al vencimiento del plazo límite constitucional para decidir la aprobación o no del presupuesto. El martes 28 y el miércoles 29 de noviembre la alianza oficialista, con el apoyo de algunos diputados independientes, 21 se mantuvo cohesionada y todo sugería que tendría éxito en la aprobación del presupuesto el jueves Sin embargo, de forma sorpresiva ese mismo día la bancada TODOS decidió romper la alianza oficialista, y con ello fracasó el intento de aprobación del presupuesto. De esa cuenta, en 2018 se ejecutará el presupuesto de 2017, según lo norma la Constitución Política de la República. Pocos días después, los remanentes de la alianza oficialista sufrieron otro revés al fracasar en sus intentos por elegir una Junta Directiva que respondiera a sus intereses. Finalmente, en una controversial sucesión de eventos, incluida la anulación por parte de la Corte de Constitucionalidad de una primera elección, en enero de 2018 Arzú Escobar fue electo presidente del Congreso de la República PERSPECTIVAS PARA 2018: INCERTIDUMBRE EN MEDIO DE LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN Los acontecimientos de la arena política acaecidos en 2017 están presentando, en 2018, implicaciones serias para el Gobierno y el Congreso. En el Ejecutivo, por un lado, la crisis aguda entre la CICIG y el MP, por el otro, el fracaso en su intento por aprobar el proyecto de presupuesto para 2018, son hechos que continuarán limitando severamente sus espacios de acción y maniobra. En particular, los programas de gasto social prioritario podrían resultar negativamente afectados por la inacción, la ausencia de voluntad política o la falta de capacidad técnica y política de actuación de los ministerios sectoriales (como el de Salud Pública y Asistencia Social, el de Educación y el de Finanzas Públicas). Además, existe incertidumbre sobre la forma y prioridades que esta última cartera seguirá en el proceso de adecuar el presupuesto de 2017 para ejecutarlo en Asimismo, la incertidumbre que para el inicio de 2018 dejan los antecedentes y el contexto político de finales de 2017 hace imposible planificar acciones políticas claras y concretas para la movilización de recursos públicos para los programas de gasto social u otros rubros prioritarios. Por el lado del Ejecutivo, es necesario esperar como primer paso que el Ministerio de Finanzas Públicas (Minfin) defina, y publique, su plan para adecuar el presupuesto de 2017 a las realidades y necesidades de Una vez superada esta etapa, un segundo paso sería que el resto de ministerios y entidades defina y publique la adecuación de la estructura programática de sus presupuestos a las necesidades y acciones a las que se otorgará prioridad en Una vez que el Ejecutivo haya concluido sus esfuerzos internos, deberá presentar al Congreso de la República una iniciativa de ley para modificar el Decreto del Congreso de la República No , Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2017, el cual deberá incluir, como mínimo, los contenidos siguientes: -Aprobación de la emisión, negociación y colocación de bonos del Tesoro durante el ejercicio fiscal Readecuación de las fuentes de financiamiento del presupuesto de 2017 a la realidad de En particular, revisar el presupuesto de ingresos tributarios con base en los cálculos y análisis técnicos, la distribución mensual de las metas de recaudación tributaria y el Plan anual 21 Electos por los partidos Libertad Democrática Renovada (LÍDER) y Patriota, desaparecidos luego de las sanciones impuestas por el Tribunal Supremo Electoral (TSE) después de que se les probaran varias anomalías y la comisión de delitos electorales. Véase en: elperiodico.com.gt/nacion/2017/11/28/fcn-busca-alianza-con-diputados-independientes-para-aprobar-presupuesto-2018/ y presupuesto-2018-depende-diputados-ex-pp-ex-lider/. 22 Por formalidades propias del proceso parlamentario, se requerían tres sesiones ordinarias realizadas en sendos días distintos, uno para cada una de las tres lecturas necesarias para la aprobación de una iniciativa de ley que no sigue el procedimiento de urgencia nacional. 34

35 de recaudación, control y fiscalización de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT). - Readecuación de los techos presupuestarios de 2017 y de las asignaciones de gasto por programa de cada entidad. En particular, destaca la readecuación que deberá hacerse al presupuesto del Ministerio de Educación (Mineduc) para adaptarlo al cumplimiento de la Ley de Alimentación Escolar. - Adecuar a 2018 las normas complementarias para la ejecución presupuestaria que hacen referencia específica al ejercicio fiscal En iniciativas de ley separadas posiblemente ya presentadas al Congreso, en algunos casos, el Gobierno deberá, además, solicitar al Congreso de la República la aprobación de préstamos externos. Sin embargo, la situación difícil y la agudización de la crisis de legitimidad y credibilidad del Legislativo y el Ejecutivo hacen prever que la gestión parlamentaria para la aprobación de estas medidas enfrentará el rechazo ciudadano. La crisis de legitimidad y credibilidad del Congreso puede persistir durante 2018, agudizándose hacia finales del año ante la anticipación de las tensiones políticas asociadas con las elecciones generales programadas para Con esto, la suerte que corran las iniciativas de ley para readecuar el presupuesto y para aprobar la deuda pública podría ser también una muestra de la suerte de otras iniciativas de ley de interés fiscal. La crisis de legitimidad y credibilidad del Legislativo se manifiesta en la importantísima CFPM, ya que en 2018 será presidida por un diputado oficialista, sobre quien pesan graves señalamientos que, incluso, le han valido el retiro de su inmunidad. 23 Este hecho es relevante, ya que contrasta con las presidencias de la CFPM de 2016 y 2017, a cargo de la opositora Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) y del oficialista FCN- Nación, respectivamente; en ambos casos se adoptó una política de inclusión, transparencia y puertas abiertas, lo cual permitió la participación real de la sociedad civil en las discusiones. Es incierto si en 2018 la CFPM continuará con esta política. Aunque los resultados de la apertura y transparencia de la CFPM son discutibles debido a su impacto en los dictámenes que emitió en 2017 respecto al proyecto de presupuesto para 2018 lo cual generó luces y sombras, continuar con estos rasgos sería sin duda un factor que contribuiría a las esperanzas para la agenda legislativa de interés fiscal en Es decir, aunque la apertura y transparencia no constituyen garantía para la calidad de los dictámenes, sin duda volver a la práctica anterior de puertas cerradas en la CFPM aseguraría el control de las mafias de la corrupción sobre los dictámenes. En resumen, 2018 lamentablemente se prevé como un año en el que continuará la lucha entre el esfuerzo guatemalteco contra la corrupción y la impunidad, por un lado, y los actores que se aferran a los beneficios ilegítimos e ilegales que por décadas han recibido de la corrupción estructural que afecta a prácticamente todos los sectores, por el otro 24. En la antesala de las elecciones generales de 2019 será inevitable que las tensiones políticas exacerben los desafíos de la lucha anticorrupción y, con ello, dificulten y limiten severamente las posibilidades de un gobierno efectivo y capaz de ejecutar las políticas públicas que las y los guatemaltecos necesitan con urgencia. 23 Véase en: Otro aspecto que se debe considerar a lo acontecido en las acciones contra los funcionarios que se sumaron en la lucha contra la corrupción, fue la destitución del director de la Superintendencia de Administración Tributaria, Juan Francisco Solorzano Foppa, quien fue siempre superintendente provisional, nombrado a partir de marzo de El despido fue a partir del señalamiento del ministerio de Finanzas Públicas por no haber cumplido las metas establecidas para el 2017 [quedando a 0.3% de la misma]. Esto a pesar que la SAT durante su administración obtuvo recaudaciones históricas y que su nombramiento en 2016, primero como viceministro de seguridad después de que el gobierno salió de una crisis política por casos de defraudación en 2015 respondió como parte de la acción de la actual administración de incluir un grupo de funcionarios de la Fiscalía General que fueron seleccionados para cargos importantes en el Gobierno (InSight Crime, 2018). ICEFI UNICEF CONTAMOS! 35

36 2. EL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y EGRESOS PARA 2018 UNICEF

37 2EL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y EGRESOS PARA 2018 Como se explicó, el contexto político produjo como resultado que el Congreso de la República decidiera no aprobar el proyecto de presupuesto para 2018, de manera que, de conformidad con lo que establece la literal «B» del artículo 171 de la Constitución Política de la República de Guatemala, en 2018 rige el presupuesto del año anterior. Con ello, el techo presupuestario vigente es de Q76,989.5 millones, equivalentes al 13.0% del PIB, por debajo del 14.0% que implicó el mismo monto para La estimación de ingresos totales contenida en el presupuesto es de Q62,683.4 millones, de los cuales Q58,213.8 millones provienen de ingresos tributarios (93.1%), mientras que las fuentes financieras incluyen Q10,828.4 millones por endeudamiento público. Las cifras confirman las debilidades estructurales de la política fiscal de Guatemala: a) los ingresos totales representan el 10.5% del PIB, porcentaje del cual un 9.7% constituye carga tributaria, una de las más bajas del mundo; b) los ingresos solo financian el 85.2% del presupuesto, mientras el endeudamiento lo hace en el restante 14.8%; c) la única fuente de financiamiento real del presupuesto son los impuestos. La recaudación esperada en 2018 presenta una disminución del 0.5% con relación al PIB, en comparación con el dato preliminar de Que el crecimiento interanual de los ingresos estimados en el presupuesto vigente UNICEF Gráfica 13 Guatemala: Comportamiento de la carga tributaria ejecutada y presupuestada ( ) 10.6% 10.4% 10.2% 10.4% 10.0% 10.2% 10.2% 9.8% 9.6% 9.7% 9.4% 9.2% preliminar 2018 prevista Fuente: Icefi/Unicef, con base en información oficial Fuente: Charles G. Morris, Alberto A. Maisto, et al. (2005) ICEFI UNICEF CONTAMOS! 37

38 sea inferior al del PIB nominal produce una disminución de la carga tributaria estimada para 2018 en contraste con la de En estas condiciones, la SAT no debiese enfrentar dificultad para alcanzar su meta de recaudación para No obstante, aun cuando el valor presupuestado para la recaudación aparenta no ser una meta difícil de alcanzar, existe preocupación sobre las posibilidades reales de cumplirla. Como fuente de debilidad en la capacidad efectiva de recaudación de la SAT destaca que en 2016 y 2017 gran parte de la recaudación lograda se debió a dos factores exógenos al comportamiento de la recaudación: el cobro muy valiente, por cierto de varios casos judiciales pendientes de ejecutar y una amnistía tributaria. Ambas son situaciones no replicables que constituyen un vacío en 2018 y en ejercicios fiscales subsiguientes. Otro factor riesgoso parece ser la inestabilidad política, que merman la moral tributaria y con ello, producen la reducción en el pago de impuestos. Finalmente, otro factor en contra del valor previsto en el presupuesto es la apreciación continua del tipo de cambio efectivo real, que ha magnificado el ingreso de productos de contrabando desde México y que implica una amenaza para el pago de todos los impuestos del país. Ante estos riesgos, es recomendable que la SAT adopte una actitud más proactiva y publique una planificación de acciones específicas a implementar en El monto del gasto considerado en el presupuesto vigente en 2018 asciende a Q72,433.7 millones, equivalentes al 12.2% del PIB y superiores en un 7.7% a lo considerado en el presupuesto devengado en El monto incluido en el presupuesto es un intento por redinamizar el gasto del Gobierno, el cual se vio seriamente limitado durante el último año de la gestión anterior y los dos primeros años de la actual gestión, tanto por serios señalamientos de corrupción, como por la incapacidad de ejecución de diferentes funcionarios públicos a cargo de las compras en los ministerios de Estado. Gráfica 14 Productividad del IVA ( ) 48% 46% 44% 42% 40% 38% 36% 34% py 2018 pre Fuente: Icefi/Unicef, con base en cifras oficiales 38

39 Gráfica 15 Gasto público ejecutado entre 2015 y 2017 y asignado en 2018 (como porcentaje del PIB) Ejecutado Asignado Fuente: Icefi/Unicef, con base en cifras oficiales El gasto corriente de funcionamiento previsto alcanza los Q51,236.7 millones (equivalentes al 66.6% del total presupuestado) y reporta un incremento del 8.6% con respecto a lo presupuestado en Al hacer un análisis por grupo de gasto, resulta que en el subgrupo de «gastos imprevistos» aparece un espacio presupuestario por Q200.0 millones destinados a atender emergencias y calamidades públicas. En este último caso, se considera que la ejecución debe contar con altos estándares de transparencia. En el presupuesto vigente para 2018 también aparece el grupo de gasto «servicios personales» con una reducción del 1.9% en comparación con el presupuesto vigente de 2017, lo cual evidencia que cualquier cumplimiento de pactos colectivos debería pasar por el Congreso de la República con una ampliación presupuestaria. El rubro de intereses de la deuda pública alcanza los Q7,540.2 millones, equivalentes al 14.7% del gasto planificado; de hecho, un 61.9% de los intereses corresponde a la deuda interna, lo cual denota claramente, como ha sido señalado por el Icefi en otras oportunidades, la importancia creciente del endeudamiento interno y la fuerte dependencia que ha adquirido el Gobierno con respecto a los banqueros nacionales, lo que fortalece el corporativismo en la Junta Monetaria y la imposibilidad de promover un mercado financiero verdaderamente competitivo. Para tener una idea de la carga que representan los intereses de la deuda interna puede mencionarse que su monto es superior al presupuesto de los ministerios, con excepción de las carteras de Educación, Gobernación y Salud Pública y Asistencia Social. Finalmente, los gastos de inversión o de capital alcanzan los Q13,656.7 millones, equivalentes al 17.7% del total presupuestado, con un aumento del 12.5% en comparación con lo ejecutado en El principal incremento se encuentra en el rubro de construcción de bienes nacionales de uso común y no común, entre ellos las carreteras. No obstante la planificación, estos rubros parecen ser de difícil ejecución, atendiendo a la incapacidad ICEFI UNICEF CONTAMOS! 39

40 manifestada por los funcionarios públicos en los últimos dos años en cuanto a cumplir con los requerimientos establecidos en la Ley de Contrataciones del Estado (aun cuando este último aspecto puede ser obviado si la ejecución se realiza por medio de fideicomisos o de un tercer ente, por ejemplo el Programa de las Naciones Unidades para el Desarrollo [PNUD]-, que ya en el pasado ha ejecutado este tipo de gasto). El destino más importante para el uso de los fondos públicos continúa siendo la educación, que ocupa el 22.1% de los recursos considerados en el presupuesto; sin embargo, la importancia relativa de ese sector ha disminuido de manera sistemática a partir de 2015, cuando representó el 23.3%. De igual forma, el servicio de la deuda ocupa aproximadamente el 15.7% de los recursos considerados, similar a lo previsto en 2017 y a lo ejecutado en Otro destino muy importante para los recursos fiscales es el orden público, defensa y seguridad ciudadana, rubro cuya disponibilidad se ha incrementado hasta el 13.1%, producto principalmente del aumento de recursos asignados al Ministerio de la Defensa Nacional (Mindef). El déficit fiscal esperado para el ejercicio 2018 asciende al 1.8% del PIB, por encima del 1.1% ejecutado en 2016 y del 1.0% correspondiente a 2017, lo cual implica aumento del financiamiento neto por Q8,936.7 millones. En materia de deuda, afortunadamente para el país aun cuando predomina la contratación de deuda interna en quetzales, la apreciación del tipo de cambio nominal que se ha observado en los últimos años ha reducido el saldo en moneda nacional de la deuda total contraída en moneda extranjera y, consecuentemente, disminuye el peso relativo de la deuda con respecto al PIB en quetzales. Si la contratación de la deuda prevista se concretiza y el tipo de cambio se mantiene como ha sido hasta la fecha, el saldo de la deuda a finales de 2018 ascenderá al 23.8% del PIB, muy manejable para la situación fiscal nacional y muy por debajo de los estándares recomendados por Gráfica 16 Composición del presupuesto para el ejercicio fiscal 2018 (como porcentaje del total) 15.7% 17.7% 66.6% Funcionamiento Inversión Deuda Fuente: Icefi/Unicef, con base en el Presupuesto de Ingresos y Gastos del Estado para el Ejercicio Fiscal

41 Gráfica 17 Saldo de la deuda pública ( , como porcentaje del PIB) 25.0% 24.5% 24.0% 22.5% 23.9% 24.6% 24.8% 24.4% 24.3% 24.0% 24.0% 23.8% 23.5% 23.0% 22.5% 22.5% 22.0% 21.5% 21.0% pre Fuente: Icefi/Unicef, con base en cifras oficiales las instituciones internacionales para un país del tamaño económico de Guatemala (aunque muy cerca del límite si se toma en consideración el nivel de la carga tributaria). 2.1 LA RIGIDEZ PRESUPUESTARIA Las rigideces fiscales o inflexibilidades pueden definirse como «[ ] restricciones institucionales que limitan la capacidad de modificar el nivel y estructura del presupuesto público» (Cepal, 2009: 305). De tal manera, una proporción de los gastos se encuentra predeterminada por compromisos en normas constitucionales, legales y otras previamente adquiridos por el Gobierno, lo que reduce la discrecionalidad de las asignaciones presupuestales. En el corto plazo, las rigideces frecuentemente se convierten en compromisos para garantizar la asignación de recursos en áreas prioritarias de gasto que demandan atención dadas las condiciones actuales. Sin embargo, las necesidades pueden cambiar con el tiempo y las rigideces fiscales tienden a automatizar y mecanizar las asignaciones en el mediano y largo plazos, lo que también soslaya la discusión anual de los presupuestos públicos. En Guatemala, los compromisos establecidos en el presupuesto público están determinados por la norma constitucional, leyes ordinarias y otras disposiciones legales que especifican asignaciones de recursos hacia algunas instituciones o programas. Para 2018, los datos del presupuesto vigente evidencian un elevado nivel de rigidez. De esto se deriva que el 77.2% del gasto público se encuentra comprometido, es decir, solo se podrían realizar modificaciones sobre el 22.8% restante. Desde otra perspectiva, se indica que por cada quetzal de ingresos corrientes que se logre percibir, el Gobierno tiene compromisos por disposiciones legales o constitucionales equivalentes a Q0.90. De esa cuenta, se pueden detallar las rigideces en dos grupos. El primero se origina en normas que dictan un cumplimiento obligatorio del gasto y, el segundo, vincula asignaciones a una fuente de financiamiento. ICEFI UNICEF CONTAMOS! 41

42 Como parte de la rigidez en el cumplimiento obligatorio del gasto público se tienen los aportes constitucionales que dictan que deben asignarse Q6,774.9 millones (10.9% de los ingresos corrientes). También tienen un destino fijo los gastos en remuneraciones sueldos y salarios, aportes patronales, dietas y gastos de representación y otras prestaciones relacionadas con salarios por Q18,006.0 millones (28.9% de los ingresos corrientes); el pago de clases pasivas del Estado, que asciende a Q4,855.2 millones (7.8% de los ingresos corrientes); el servicio de la deuda pública, por un monto de Q3,700.2 millones (5.9% de los ingresos corrientes), y aportes específicos a instituciones ordenados por disposición legal vigente, por un total de Q1,960.7 millones. Parte de la rigidez en las fuentes de financiamiento del gasto público obedece a los aportes del IVA-paz, que estipulan destinos específicos en la recaudación del IVA y representan la cantidad de Q10,563.8 millones (16.9%). Aunque el monto anterior debería concebirse como el techo presupuestario para esta fuente de financiamiento, dado el mandato legal, en términos operativos se registran solamente Q10,303.9 millones en el presupuesto vigente de Asimismo, al desagregar las asignaciones se registran Tabla 9 Rigidez del gasto público en el presupuesto vigente para 2018 (en millones de quetzales y porcentajes) Concepto Millones de quetzales 2018 Porcentaje de ingresos corrientes Porcentaje del PIB (+) Ingresos corrientes 62, Ingresos tributarios 57, Ingresos no tributarios 3, Transferencias corrientes ( - ) Compromisos de gasto 55, Asignaciones de gasto financiadas mediante IVA-paz (5 puntos porcentuales de la tarifa del 12.0% del IVA) a/ 10, Aportes constitucionales b/ 6, Asignaciones de gasto financiadas con impuestos que tienen destino específico c/ 2, Ministerio de la Defensa Nacional d/ 1, Servicios de la deuda pública e/ 3, Remuneraciones /f 18, Clases pasivas /g 4, Aportes institucionales con ingresos corrientes h/ 7, Saldo (ingresos-egresos) 6, Relación compromiso de gasto/ingresos corrientes 0.90 Fuente: Icefi/Unicef, con base en datos del Sicoín Nota: a/ Asignados de la manera siguiente: de los 12 puntos porcentuales de la tasa única del IVA, 1.5 corresponden a municipalidades; 1.0 a consejos departamentales de desarrollo; 1.0 a fondos para la paz; y 1.0 a gastos sociales. En 2017, la Ley de Alimentación Escolar, Decreto No , modificó el IVA-paz, señalando que un 0.5 porcentual de lo destinado anualmente a fondos para la paz y un 0.8 de los gastos sociales deben orientarse al programa de alimentación escolar. b/ Del total de ingresos ordinarios percibidos, un 10.0% corresponde a municipalidades; 5.0%, a la Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC); 4.0%, al Organismo Judicial (OJ); 1.5%, al deporte federado; 0.75%, al deporte no federado; y 0.75%, a la educación física, recreación y deporte. El aporte a la Corte de Constitucionalidad (CC) representa el 5.0% de lo asignado al OJ. c/ Asignaciones específicas de gasto establecidas en las leyes de los impuestos sobre combustibles derivados del petróleo, vehículos, único sobre inmuebles, timbres fiscales, salidas del país, tabaco, bebidas alcohólicas, cemento y cable. d/ De acuerdo con el artículo 4, Acuerdo Gubernativo No , se estableció una asignación a favor del Mindef no menor al 0.33% del PIB. e/ Corresponde al pago de los servicios de la deuda pública con ingresos corrientes. f/ Pago de remuneraciones con ingresos corrientes (excluye obligaciones del Estado a cargo del Tesoro y Mindef). g/ Pago de clases pasivas del Estado. h/ Aportes para el sistema de justicia, administración legislativa, administración fiscal, monetaria y servicios de fiscalización, servicios electorales, Procuraduría de los Derechos Humanos (PDH) y otras instituciones. 42

43 Q605.0 millones para deuda pública, lo cual es inconsistente con lo establecido en la ley y, en la práctica, provee un margen de maniobra para realizar transferencias de ese espacio presupuestario a otras instituciones, lo que resulta nocivo para la transparencia. Un cambio importante en la composición del IVA-paz fue la aprobación, en 2017, de la Ley de Alimentación Escolar, que determina que el 0.5% de lo destinado a fondos para la paz y el 0.8% de gastos sociales se asignen al programa de alimentación escolar. Las asignaciones de gasto financiadas por ingresos con destino específico requieren Q2,709.8 millones; asimismo, otras leyes específicas que fijan asignaciones de los ingresos corrientes alcanzarán los Q7,369.2 millones. El Icefi reitera que se debe garantizar la suficiencia de recursos y, aunque el análisis no implica una cuestión valorativa de la eficacia del gasto público, enfatiza que es necesario discutir y analizar los resultados de estas asignaciones en materia de política pública. 2.2 EL ENFOQUE DE PRESUPUESTO POR RESULTADOS: UN AVANCE AL QUE DEBE DÁRSELE CONTINUIDAD EN EL TIEMPO En Guatemala, se ha impulsado desde 2012 la gestión por resultados (GpR), enfoque que implica la definición de resultados estratégicos que impacten positivamente en el bienestar de la ciudadanía. Aunque desde ese momento se ha venido desarrollando una serie de esfuerzos para la implementación de este nuevo enfoque de administración pública, esto se ha venido haciendo de manera informal, puesto que no existe una normativa, de vigencia indefinida y de carácter obligatorio, que ordene con detalle el proceso. A manera de ejemplo de esta situación puede citarse que, en la Ley Orgánica de Presupuesto, Decreto número del Congreso de la República, la formulación del presupuesto orientado a resultados se menciona de manera muy general. Para el ejercicio fiscal 2017 se logró un avance en este sentido con la aprobación del decreto anual de presupuesto de ingresos y gastos para el citado año (Decreto número del Congreso de la República). Concretamente, se efectuó un primer esfuerzo para ordenar de manera formal el proceso presupuestario por resultados, estableciéndose en el capítulo II del citado decreto lo siguiente: 1. Las entidades ejecutarán el presupuesto conforme a los resultados previamente establecidos; los productos y subproductos de dichas entidades estarán orientados a mejorar las condiciones de vida de las y los guatemaltecos (artículo 13). 2. En función del marco de políticas y de la política general de gobierno, la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (Segeplán) ha definido las entidades responsables de los resultados estratégicos y, por su parte, estas deben dejar explícitamente en sus planes estratégicos y operativos la producción y su asignación presupuestaria, de manera que se viabilice el alcance de dichos resultados (artículo 14). 3. Las entidades deben suscribir convenios de corresponsabilidad interna, con el propósito de contribuir al alcance de los resultados estratégicos planteados, debiendo, además, informarle a Segeplán sobre los avances alcanzados (artículo 14). 4. La ejecución física y financiera debe llevarse a cabo teniendo en consideración los productos y subproductos definidos en la planificación estratégica y operativa (no se pueden ejecutar gastos relativos a insumos que no correspondan a dichos productos y subproductos) (artículo 15). 5. Las instituciones, en coordinación con Segeplán, son responsables de realizar la medición de los indicadores susceptibles de ser cuantificables y verificables, haciéndolo de manera cuatrimestral (artículo 17). 6. Para mejorar la medición de la efectividad de los programas presupuestarios se debe establecer líneas basales, cuyos lineamientos debieron ser definidos por Segeplán y el Instituto Nacional de Estadística (INE). El INE debe publicar la información disponible y el plan de expansión de medición y estadísticas para la construcción de dichas líneas. El articulado menciona como elemento sustancial para la concreción de estas herramientas los censos de población y vivienda (artículo 18). ICEFI UNICEF CONTAMOS! 43

44 Tabla 10 Resultados estratégicos e institución responsable Meta / resultado Responsable Corresponsables En 2019 ha disminuido la prevalencia de la desnutrición crónica en niños menores de dos años en 10 puntos porcentuales (de un 41.7%, en 2015, a un 31.7%, en 2019) En 2019 ha disminuido la población subalimentada en 1 punto porcentual (del 15.6%, en 2015, al 14.6%, en 2019) En 2019 ha disminuido la mortalidad en la niñez en 10 puntos por cada mil nacidos vivos (de 35 muertes por mil nacidos vivos en 2015, a 25 muertes por mil nacidos vivos en 2019) En 2019 ha disminuido la razón de mortalidad materna en 20 puntos (de 113 muertes por c/100,000 nacidos vivos en 2013, a 93 muertes por c/100,000 nacidos vivos en 2019) Hacia 2019, se ha incrementado la cobertura en educación primaria en 6 puntos porcentuales (del 82.0%, en 2014, al 88.0%, en 2019) En 2019 se ha incrementado la cobertura de educación preprimaria en 12 puntos porcentuales (del 47.3%, en 2014, al 59.3%, en 2019) En 2019 se ha incrementado la tasa de finalización del nivel primario (del 71.7%, en 2013, al 78.8%, en 2019) En 2019 se ha incrementado la posición del país en el Índice de Competitividad Turística en 10 puestos (de la posición 80, en 2015, a la 70, en 2019) En 2019 se ha reducido el déficit habitacional en un 4.0% (de 1.6 millones de viviendas, en 2015, a 1.5 millones de viviendas en 2019) En 2019 ha disminuido la tasa de delitos cometidos contra el patrimonio de las personas en 7 puntos (de 97, en 2015, a 90, en 2019) En 2019 ha disminuido la tasa de homicidios en 6 puntos (de 29.5, en 2015, a 23.5, en 2019) En 2019 se ha mantenido la cobertura forestal del territorio nacional en un 33.7% En 2019 se ha incrementado la capacidad de resiliencia y adaptación al cambio climático En 2019 se ha incrementado la participación de la energía renovable en la matriz energética en 5 puntos porcentuales (del 64.9%, en 2014, al 69.4%, en 2019) En 2019 se ha reducido a la mitad la brecha entre los grupos de población urbano/rural en el Índice de Desarrollo Humano (IDH), hasta ubicarse en puntos En el año 2019, se ha reducido a la mitad la brecha entre los grupos de población indígena/no indígena en el IDH, hasta ubicarse en Aumentar la efectividad de la gobernanza, de acuerdo con el ranking mundial, llevándola de 25, en el año 2014, hasta la posición 50, en 2019 Mejorar la posición de país en el Índice Percepción de la Corrupción (IPC), al pasar de la posición 32, en 2014, a la posición 50, en 2019 En 2019 se ha incrementado, en 4 puntos porcentuales, la cartera de créditos del sistema bancario para los grupos empresariales menores En 2019 se ha incrementado la cartera de crédito orientada al microcrédito en 3 puntos porcentuales Comisionado de Seguridad Alimentaria / Sesán MAGA MSPAS MSPAS Mineduc Mineduc Mineduc Inguat CIV Mingob Mingob INAB MARN MEM Mineduc Mineduc Mingob Vicepresidencia Mineco Mineco MSPAS; MAGA; Mides; Sesán Fontierras; ICTA; Mides; Mineduc; Indeca y Sosep MAGA; CIV; Mides; Sesán; Sosep; SCEP; Conjuve; PGN; Infom; IGSS; PDH; municipalidades y universidades MAGA; CIV; Mides; Sesán; Sosep; SCEP; Conjuve; PGN; Infom; IGSS; PDH; Renap; municipalidades y universidades Aún no se identifican entidades vinculadas según el modelo lógico Aún no se identifican entidades vinculadas según el modelo lógico Aún no se identifican entidades vinculadas según el modelo lógico Mineco; Micude; MARN; Minex; CIV; Mingob/PNC; Intecap; SCS; Conap e Inguat Aún no se identifican entidades vinculadas según el modelo lógico Mindef Aún no se identifican entidades vinculadas según el modelo lógico Conap Conred Sector privado Conalfa; Infom; INAB; MAGA; Mineco; Mineduc; MSPAS; Mintrab; SAA y Sosep ALMG; Codisra; Conalfa; Fodigua; Micude; Mineduc; MSPAS; Mintrab ALMG; Codisra; Conap; Conjuve; DEMI; Fodigua; Fontierras; Micude; Mindef; Minfin; Minex; Mintrab; PDH; RIC; SAA; SBS y Sepaz MP, Minfin y CGC MAGA CHN 44

45 En 2019 se ha reducido progresivamente la tasa de informalidad en el empleo En 2019 se ha reducido progresivamente la tasa de subempleo En 2019 se ha reducido progresivamente la tasa de desempleo En 2019 se ha reducido progresivamente la proporción de la población ocupada viviendo en pobreza extrema En 2019 se ha incrementado progresivamente la proporción de mujeres en el empleo remunerado no agrícola En 2019 se contará con una ley de aguas con enfoque de gestión integrada de recursos hídricos En 2019 se ha reducido la pobreza extrema en 5.3 puntos porcentuales En 2019 se ha reducido la pobreza general en 5.6 puntos porcentuales En 2019 el coeficiente de Gini se sitúa por debajo del 0.5 Mintrab Mintrab Mintrab Mintrab Mintrab *** Mides Mides Mides Intecap y Mineduc MAGA y SBS Micude; Mineco y Mineduc Mintrab y Mides Mintrab y Sosep Amsclae; Fodigua; Fontierras; ICTA; Infom; INDE; MAGA; CIV; Mides; Mineco; Mineduc; MSPAS; Mintrab; SBS y Sosep Amsclae; Fodigua; Fontierras; ICTA; Infom; INDE; MAGA; CIV; Mides; Mineco; Mineduc; MSPAS; Mintrab; SBS y Sosep Amsclae; Fodigua; Fontierras; ICTA; Infom; INDE; MAGA; CIV; Mides; Mineco; Mineduc; MSPAS; Mintrab; SBS y Sosep Fuente: Icefi/Unicef, con base en Segeplán Nota: Las primeras 14 metas responden al mandato de la Presidencia de la República mediante oficio del 7 de abril de El resto responde a lo dispuesto en reunión de gabinete efectuada en agosto de *Las intervenciones se visualizarán en el resultado de disminuir la mortalidad en la niñez. **Las intervenciones se visualizarán en el resultado de disminuir la población subalimentada. *** El logro de este resultado dependerá de la aprobación de la ley en el Congreso de la República. Las disposiciones anteriores, aunque constituyen un esfuerzo más para la sistematización y ordenamiento del proceso de GpR en Guatemala, resultan ser únicamente de aplicación para el ejercicio fiscal correspondiente al año En ese sentido, se requiere que las disposiciones se desarrollen en un cuerpo legal cuya vigencia sea de carácter indefinido. El resultado de las disposiciones citadas anteriormente ha sido un avance durante el ejercicio fiscal 2017 con respecto a un proceso más ordenado de presupuestación por resultados. En cuanto a la designación de las entidades responsables de los resultados estratégicos, Segeplán, a través del «Oficio SG », fechado el 17 de enero de 2017, establece 29 resultados estratégicos para cuyo cumplimiento se asignan las entidades responsables que se observan en la tabla 10. Asimismo, en términos de la medición de indicadores de avances y logros de los resultados estratégicos, productos y subproductos vinculados, también se realiza la rendición de cuentas que dispone el artículo 17 del Decreto , el cual toma en consideración lo dispuesto por el artículo 17 bis del Decreto , Ley Orgánica de Presupuesto, relativo a la información sobre GpR. Es preciso indicar que Segeplán produce informes cuatrimestrales sobre la ejecución del presupuesto en los cuales evidencia tanto el avance financiero como el físico; el tercero de estos informes se incluye en la evaluación de la política pública que se presenta en marzo de cada año al Congreso de la República y, consecuentemente, se hace referencia a los primeros dos informes cuatrimestrales, los cuales contienen una descripción de la ejecución (física y financiera) de la inversión pública relacionada con los resultados estratégicos. Pese a los avances, se debe recalcar que el cumplimiento de lo previsto es parcial. A manera de ejemplo, considérese que en el caso del resultado estratégico sobre reducción de la desnutrición crónica en niños menores de dos años, si bien se presenta la ejecución financiera que, dicho sea de paso, es muy baja, con un 24.0% al mes de agosto, no se refleja el avance sobre metas físicas. A este respecto, el informe señala: «La Sesan se vincula a este resultado con los productos: Instituciones ICEFI UNICEF CONTAMOS! 45

46 ejecutoras de la implementación de la Estrategia Nacional para la Prevención de la Desnutrición Crónica coordinadas el cual presenta un avance financiero de 13% y, el producto Informes de avance de la Estrategia Nacional para la Prevención de la Desnutrición Crónica con 20.8% de ejecución. No presenta avances en metas físicas para el cuatrimestre, la información se registra anualmente [sic]» (Segeplán, 2017:59). Cabe destacar que es imprescindible dar sostenibilidad al seguimiento de las metas físicas, además de las financieras, y rendir cuentas, aunque de manera más sistemática, pues la información que se desprende resulta ser de importancia para la toma de decisiones. En este sentido, ponemos como ejemplo el resultado estratégico relativo a que hacia 2019 se habrá disminuido la mortalidad en la niñez en 10 puntos por cada mil nacidos vivos, meta para la cual la ejecución financiera hasta agosto era bastante baja (33.0%) y, consecuentemente, se reportaron ejecuciones físicas también bajas, especialmente en lo relativo a metas de niño y niña menor de 5 años con diagnóstico y tratamiento de la desnutrición aguda; y niño o niña menor de 5 años suplementado con micronutrientes. Gráfica 18 Ejecución física de las metas vinculadas con el resultado estratégico relativo a que en 2019 la mortalidad en la niñez haya disminuido en 10 puntos por cada mil nacidos vivos (a agosto de 2017) Niño y niña de 6 meses a menor de 24 meses con alimentación complementaria Niños y niñas menores de 5 años con monitoreo de crecimiento Niño y niña menores de 5 años atendidos por infección Madre de niño y niña menor de 5 años que recibe consejería sobre prácticas para el cuidado infantil Niño y niña menor de 5 años atendido por enfermedad diarreica aguda Madres de niños y niñas menores de 5 años que reciben consejería sobre prácticas para el cuidado infantil Vigilancia del agua para consumo humano y uso recreativo Niño y niña menor de 5 años atendido por infección respiratoria aguda Niños y niñas menores de 5 años con monitoreo de crecimiento Niños y niñas menores de 2 años vacunados según su edad y esquema de vacunación vigente Niño y niña de 1 a menos de 5 años vacunados según su edad y esquema de vacunación vigente Niños y niñas menores de 5 años atendidos por enfermedad diarreica aguda Mujer en edad fértil suplementada con micronutrientes Niño y niña menor de 1 año de edad vacunado de acuerdo a su edad y esquema de vacunación vigente su edad y esquema de vacunación vigente Mujer en edad fértil suplementada con micronutrientes Niño y niña de 1 a menor de 5 años vacunado de acuerdo a su edad y esquema de vacunación vigente Niño y niña de 1 a menor de 5 años con desparasitación Niño y niña de 1 a menor de 5 años con desparasitación Niño y niña menor de 5 años con suplementación de micronutrientes Niño y niña menor de 2 años con vigilancia de desarrollo infantil Niño y niña menor de 5 años suplementado con micronutrientes Niño y niña menor de 5 años con diagnóstico y tratamiento de la desnutrición aguda Niño y niña menor de 5 años con diagnóstico y tratamiento de la desnutrición aguda 61,0 59, ,7 54,0 53,3 53,3 53,1 52,9 52,5 51,8 49,8 49,0 47,3 47,1 46,6 45,9 45,5 41,3 40,7 39,4 35,0 34,5-10,00 20,00 30,00 40,00 50,00 60,00 70,00 Fuente: Icefi/Unicef con base en Segeplán 46

47 Lo anterior pone de manifiesto que existen problemas de gestión pública, aunque el seguimiento no da cuenta de cuáles son, pero sin duda se trata de dificultades que impactan directamente en el bienestar de grupos vulnerables frente a las cuales se debió tomar acciones urgentes para recomponer la evolución de la provisión de esos bienes y servicios públicos. Sin embargo, al cierre del segundo cuatrimestre del año, las entidades responsables y corresponsables de este objetivo estratégico (MSPAS, responsable directo, y MAGA, CIV, Mides, Sesán, Sosep, SCEP, Conjuve, PGN, Infom, IGSS, PDH, municipalidades y universidades, corresponsables) han mostrado deficiencias en la gestión para recomponer la situación. Lo anterior da algunas pautas para que las instituciones mencionadas efectúen un análisis más detallado y que sea tomado en consideración en la planificación operativa anual de próximos ejercicios fiscales. De hecho, en ello radica la importancia de hacer sostenible este ejercicio, aunque, se reitera, de una manera más sistemática y con mayor detalle. En cuanto a la disposición del artículo 18 de la Ley del Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2017, relativo a la construcción de líneas basales que contribuyan a la efectividad de los programas presupuestarios, también se han realizado avances, pues el INE, en enero de 2017, cumpliendo con lo establecido, publicó el reporte de información existente para la construcción de las citadas líneas. 25 El informe resalta que la mayor parte de la información disponible corresponde a registros administrativos casi la mitad, destacando la debilidad sobre la disponibilidad de material cartográfico, vital para el análisis, monitoreo y evaluación a nivel espacial. Se subraya que en el país existe una fuerte divergencia entre territorios, aspecto que la gestión pública debe tomar en cuenta, a través, por ejemplo, de herramientas como el material geográfico para la georreferenciación. Del mismo modo, en febrero de 2017 se materializó el plan para la expansión de la medición y construcción de estadísticas para las líneas de base, 26 en el cual se establece una hoja de ruta y un cronograma de implementación que va de 2017 a Algo que merece destacarse de este plan es el enfoque que propone el INE para la construcción de dichas líneas de base, el cual consiste en una expansión no solo a nivel de los resultados estratégicos ya adoptados, sino también para realizar mediciones relativas a los avances en la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible. Tabla 11 Información estadística disponible para la construcción de líneas basales (a enero de 2017) Descripción Cantidad Registros administrativos 32 Informes 13 Bases de datos 9 Índices 5 Servicios estadísticos 3 Material cartográfico 1 Fuente: Icefi/Unicef con base en el INE Debe reiterarse que, si bien se ha observado un avance en términos de la GpR, aún cabe enfatizar la sostenibilidad y una mayor sistematización del proceso estipulado en el Decreto , dándole una vigencia indefinida, ya que los decretos de presupuesto son anuales. En este sentido, es preciso orientar esfuerzos para contar con un cuerpo legal indefinido cuya estructuración tome en cuenta, como mínimo, lo siguiente: 1. La participación de la sociedad civil en la definición de los resultados estratégicos que guían las prioridades de la acción pública. Esto debido a que, tal y como se menciona en los documentos oficiales que establecen dichos resultados, sus responsables y corresponsables, los primeros catorce resultados estratégicos se establecieron por orden presidencial, mientras que el resto (del quince al veintinueve), según lo dispuesto en reunión del Gabinete General de Gobierno. Un proceso de participación en esta definición le daría mayor legitimidad, así como un sentido de mayor colaboración, posibilitando mejores perspectivas de éxito. 2. La alineación y extensión de los resultados estratégicos con los diecisiete Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) contenidos en la Agenda 2030 de desarrollo sostenible. 27 A este 25 El informe puede consultarse en: base.pdf. 26 Este documento puede ser consultado en: 27 Al respecto, debe señalarse que Segeplán, en conjunto con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), ya realizó una armonización de los resultados estratégicos y metas del Plan nacional de desarrollo K atun: Nuestra Guatemala ICEFI UNICEF CONTAMOS! 47

48 respecto, se citan los objetivos catorce y quince (conservar y utilizar de manera sostenible los océanos, los mares y los recursos marinos para el desarrollo sostenible; y gestionar sosteniblemente los bosques, luchar contra la desertificación, detener e invertir la degradación de las tierras y detener la pérdida de biodiversidad, respectivamente), cuya incorporación en los resultados adoptados queda difusa. 3. La inclusión de los gobiernos locales y la adopción de medidas para su fortalecimiento en relación con la formulación de la planificación estratégica. 4. En cuanto a los informes de ejecución física y financiera, se sugiere que se extiendan a un sistema de monitoreo que contenga no solo informes de avances de las metas físicas y financieras establecidas, sino que también cuente con un sistema de seguimiento en una plataforma abierta a la ciudadanía, que no solo considere a la administración central, sino también a los gobiernos locales. Esto permitiría tener información al respecto, tanto a nivel de autoridades como para los ciudadanos, de manera más periódica (los informes son cuatrimestrales). A este respecto, se requiere observar buenas prácticas internacionales como la del denominado Sistema de Gestión para la Gobernabilidad (Sigob), en la República Dominicana En relación con los informes, estos deben registrar no solo la evolución de los indicadores, sino también poner de manifiesto cuáles han sido los principales problemas de gestión que han provocado tal evolución y, además, una hoja de ruta de corto o mediano plazos para la solución de dificultades. 6. En cuanto a las líneas basales, enfatizar que estas no solo deben ser un instrumento para hacer una comparación antes y después, sino que deben estructurarse con base en una visión que abone a la efectividad y eficiencia, es decir, con base en una visión evaluativa que pueda servir para revelar causas y efectos. 7. Asimismo, que el dictamen que realiza la Comisión de Finanzas Públicas y Moneda (CFPM) del Congreso de la República, así como la aprobación del presupuesto por parte del Congreso de la República cada año, se haga en función de un análisis técnico que incluya el enfoque de GpR y, más concretamente, el enfoque de presupuestos por resultados. 8. Finalmente, se debe poner mucho énfasis en la evaluación de resultados, de manera que la gestión pública cumpla con una visión de efectividad y eficiencia (racionalidad económica), que la dote, además, de mayor legitimidad. En este sentido, se sugiere la incorporación del sistema nacional de evaluación con toda la institucionalidad que este requiere, haciendo un análisis de las mejores prácticas internacionales. 2.3 ANÁLISIS SOBRE AVANCES EN LAS PRINCIPALES METAS FÍSICAS CONTENIDAS EN EL PRESUPUESTO Solventar los diversos problemas sociales y económicos que atraviesa el país requiere la definición de metas claras, sostenibles y realizables, sustentadas en procesos presupuestarios sólidos. Desde su implementación en 2012, el presupuesto por resultados ofrece una panorámica de la producción física institucional que permite conocer la producción de bienes y servicios públicos que las instituciones pretenden alcanzar mediante el presupuesto asociado con los distintos programas y actividades a su cargo. En ese sentido, este apartado presenta un detalle de las principales metas vinculadas con los ministerios de Educación; Salud Pública y Asistencia Social; Desarrollo Social; y Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda, bajo cuya responsabilidad subyace parte de la enorme tarea de dar respuesta a la problemática social y económica del país. El análisis corresponde a lo observado en 2016 y 2017 y cómo esto se armoniza con los principales resultados estratégicos definidos en la Política general de gobierno Ministerio de Educación El Ministerio de Educación (Mineduc) posee retos mayúsculos en el país. Estadísticas de 2016 reflejan que en el grupo etario que va de los 0 a los 20 años se registraron al menos 4,081,074 personas que, por razones debidas principalmente a la pobreza, 29 no tuvieron la oportunidad de acceder 28 Véase en: 29 Según la Encuesta de condiciones de vida 2014 (Encovi 2014), la inasistencia escolar asociada con pobreza representa un 57.0% en el nivel primario; un 69.0% en el nivel básico; y un 70.0% en el nivel diversificado. 48

49 al sistema educativo. Además de ello, en ciertos niveles el comportamiento de las metas físicas no se encuentra del todo alineado con algunos de los resultados estratégicos contenidos en la política general de gobierno. En el nivel preprimario, los resultados estratégicos sugieren incrementar la cobertura en 12 puntos: del 47.3%, en 2014, al 59.3%, en Afortunadamente, durante los últimos dos años los niveles de matriculación logrados han mostrado un comportamiento favorable. Inclusive, en 2017 la meta inicial de matriculación se modificó al alza, presentando al final del ciclo una ejecución del 98.6%. A pesar del comportamiento positivo, los niveles de cobertura observados en 2016 aún se encuentran por debajo de lo necesario para cumplir con los resultados estratégicos, pues en dicho año la cobertura debió situarse en al menos un 52.1% y, sin embargo, fue del 46.8%. En el nivel primario, la meta estratégica plantea incrementar la cobertura en 6 puntos, pasando del 82.0%, en 2014, al 88.0%, en Sin embargo, además de que las metas iniciales y vigentes de 2016 y 2017 no muestran una senda clara que las vincule con los objetivos estratégicos, resulta más alarmante que, desde el año 2009, la cantidad real de alumnos matriculados en escuelas públicas primarias ha disminuido gradualmente, al punto de que en 2017 se matricularon 352,000 alumnos menos que lo observado ocho años atrás. Si bien ese mismo año se logró amortiguar la caída de la matriculación en escuelas públicas del nivel primario, Tabla 12 Nivel / modalidad Inicial Vigente Logro esta mejora no ha sido suficiente para desplazar el indicador estratégico en la dirección correcta, ya que la cobertura educativa disminuye también si lo hace la matrícula total. Por ejemplo, en 2016 fue necesaria una tasa de cobertura mínima del 84.4% para poder cumplir con los objetivos estratégicos; sin embargo, la cobertura real observada se situó en un 78.2%. Para el nivel básico, la meta estratégica prevé una cobertura del 50.0% para 2019, lo cual implica una expansión de 4 puntos a partir de A diferencia del nivel primario, el básico sí presenta una expansión considerable durante los últimos años, puesto que de 2009 a 2017 la matrícula pública reportada por el Mineduc evidencia que se ha logrado captar a unos 150,000 alumnos más; paralelo a ello, el porcentaje de alumnos que asiste a establecimientos públicos en relación con el total ha crecido casi seis puntos, en el mismo período. A pesar de ello, la mejora en el nivel de matriculación aún es insuficiente para lograr la meta esperada en En el nivel diversificado se ha planteado como meta estratégica incrementar la cobertura en 4 puntos: de un 24.0%, en 2014, a un 28.0%, en Desafortunadamente, el logro de esta meta se ve limitado por la evolución de la matrícula observada. La cantidad de alumnos inscritos durante 2014 y 2015 mostró una reducción, a tal grado que inclusive en 2017 se matricularon menos estudiantes que en De nuevo, este comportamiento compromete la posibilidad de materializar el objetivo hacia Porcentaje de logro Inicial Vigente Logro Porcentaje de logro Preprimaria 518, , , % 475, , , % 475,189 Bilingüe 90,976 80,027 79, % 79,403 94,108 89, % 79,403 Monolingüe 427, , , % 395, , , % 395,786 Primaria 2,243,424 2,082,456 2,041, % 2,050,010 2,065,818 2,035, % 2,050,010 Bilingüe 1,025, , , % 859, , , % 859,449 Monolingüe 1,218,090 1,218,429 1,203, % 1,190,561 1,204,323 1,197, % 1,190,561 Básico (1) 341, , , % 363, , , % 363,070 Diversificado (1) Mineduc: Comparativo de metas en matriculación (cantidad de estudiantes) Inicial 91,578 92,119 91, % 100, ,538 95, % 100,491 Total 3,195,431 2,953,440 2,900, % 2,988,760 3,037,366 2,952, % 2,988,760 Fuente: Icef/Unicef, con base en Sicoín (metas contenidas en los programas 11, 12, 13 y 14; datos al 22 de enero de 2018) Nota: El porcentaje de logro se obtiene al dividir la meta alcanzada entre la meta vigente. Notas: (1) La matrícula del nivel básico incluye matrícula normal, telesecundaria y becas; la matrícula del nivel diversificado incluye becas y matrícula para bachiller con orientación en docencia, bachillerato, perito, secretariado y técnicos industriales. Estos montos corresponden únicamente a los servicios educativos para matriculación, por lo tanto, pueden diferir del monto global de los programas asociados con cada nivel educativo ICEFI UNICEF CONTAMOS! 49

50 Si bien la matriculación ha logrado avances para algunos niveles, existen muchos retos que deben abordarse, vinculados con incrementar o al menos mantener los niveles de matriculación. La meta total aprobada en los últimos dos años revela procesos de planificación ambiguos, pues se reduce la cantidad de 206,671 alumnos en Aunque cabe resaltar que al menos la ejecución real presenta avances en términos absolutos al haberse incrementado en 51,898 alumnos inscritos, pero esta cantidad sigue siendo insuficiente para alcanzar las metas estratégicas esperadas en En materia de servicios educativos, la impresión y dotación de textos escolares no crece a un ritmo aceptable. En 2016, la meta aprobada indicaba que no se pretendía imprimir ningún texto escolar para preprimaria; sin embargo, durante ese ejercicio fiscal se asignó una meta vigente de 1.9 millones de textos, de la cual se ejecutó un 53.4%. Si bien hacia 2017 se contó con una meta inicial de 1.9 millones de textos, la cual se elevó a 2.4 millones, el nivel de logro fue muy bajo, llegando apenas a una ejecución del 12.9%. En ese sentido, cabe concluir que, inclusive, se imprimieron menos textos que el año anterior. En el nivel primario se redujo la meta de textos de 2016, de la cual se logró una ejecución del 30.4%. Para 2017, el Gobierno decidió elevar la meta de impresión y dotación de textos vigente a 11.6 millones, de la cual se ejecutó solamente un 23.7%. De momento no se cuenta con información que permita evaluar el grado de disponibilidad o inventario de textos escolares. Se sabe que la impresión de textos de cada ejercicio fiscal corresponde a la entrega a realizar en el ejercicio siguiente. Sin embargo, una baja ejecución en las metas de años anteriores puede eventualmente afectar la entrega durante el presente ciclo escolar, perjudicando así la calidad educativa y el aprendizaje. La dotación de útiles escolares presentó una ejecución que favoreció en mayor medida al nivel preprimario de la educación, para el cual la meta vigente y su ejecución mostraron un incremento. Por tal motivo, la cantidad real de estudiantes beneficiados con útiles escolares mejoró hacia En el nivel primario sucedió lo contrario: aunque la meta vigente se incrementó, el porcentaje de ejecución se contrajo poco más de cuatro puntos, ocasionando que el número de estudiantes con útiles escolares disminuyera hacia Tabla 13 Servicio / nivel Textos y/o cuadernos de trabajo Mineduc: Comparativo de metas en servicios educativos seleccionados Inicial Vigente Logrado Ejecución Inicial Vigente Logrado Ejecución Inicial 12,984,187 8,903,686 3,140, % 8,790,470 13,955,884 3,049, % 8,790,470 Preprimaria - 1,901,270 1,014, % 1,916,600 2,352, , % 1,916,600 Bilingüe - 103, , % 109, ,466 97, % 109,200 Monolingüe - 1,797, , % 1,807,400 2,250, , % 1,807,400 Primaria 12,984,187 7,002,416 2,126, % 6,873,870 11,603,656 2,746, % 6,873,870 Bilingüe 750, , , % 903, , , % 903,122 Monolingüe 12,233,728 6,576,194 1,724, % 5,970,748 10,695,593 1,849, % 5,970,748 Útiles escolares 2,807,625 2,443,813 2,210, % 2,513,013 2,528,280 2,210, % 2,513,013 Preprimaria 506, , , % 463, , , % 463,415 Primaria 2,301,502 2,012,528 Alimentación escolar Escuelas saludables 1,841, % 2,049,598 2,053,838 1,791, % 2,049,598 2,807,625 2,501,781 2,388, % 2,610,031 2,625,072 2,534, % 2,610, ,989 96,989 96, % 96,989 Preprimaria 506, , , % 463, , , % 463,444 Primaria 2,301,502 2,058,948 1,977, % 2,049,598 2,053,375 1,990, % 2,049,598 Fuente: Icefi/Unicef, con base en Sicoín (datos al 22 de enero de 2018) Nota: Textos y/o cuadernos de trabajo = documentos impresos; útiles y alimentación = alumnos beneficiados 50

51 Para la alimentación escolar, tanto la meta vigente como la ejecución crecieron entre 2016 y Esto significó brindar alimentación a cerca de 146,000 alumnos más. La dotación de alimentación escolar a través de la modalidad «Escuelas Saludables», que beneficia a alumnos de preprimaria y primaria, fue la única que ejecutó la totalidad de la meta vigente en Por su parte, la alimentación en modalidad normal de entrega para preprimaria y primaria presentó, durante ese año, una ejecución del 94.3 y el 96.9%, respectivamente. Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social El Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) ejecuta programas de suma importancia en cuanto al combate a la desnutrición y la mejora de la salud infantil; entre ellos, el programa de prevención de la mortalidad y la desnutrición crónica. Una de las actividades principales en dicho programa es la dotación de vacunas a menores de 5 años, acción que se vincula con uno de los resultados estratégicos atribuidos al MSPAS: hacia 2019, reducir en diez puntos la tasa de mortalidad en la niñez (de 35 a 25 muertes por cada cien mil nacidos vivos a partir de 2015) y disminuir la prevalencia de desnutrición crónica en menores de 2 años en diez puntos porcentuales (pasando del 41.7 al 31.7% a partir de 2015). Durante los dos últimos años (tabla 14), las metas vigentes y ejecutadas, así como su respectivo nivel de ejecución, se incrementaron significativamente. Esto implicó un aumento del 13.7% en el total de vacunas para menores de 1 año, y del 62.7% para la Tabla 14 MSPAS: Comparativo de metas en vacunación (cantidad de niños y niñas vacunados) Grupo etario / tipo de vacuna Niños y niñas menores de 1 año Dosis de hepatitis B antes de cumplir 24 horas de vida Menor de 1 año con dos dosis de rotavirus Menor de 1 año con dos dosis antineumocócicas Menor de 1 año con una dosis de BCG Menor de 1 año con tres dosis de antipolio Menor de 1 año con tres dosis de pentavalente De 6 a 12 meses de edad con dos dosis de influenza estacional Niños y niñas de 1 a 4 años De 18 meses de edad con primer refuerzo de polio y DPT De 4 años con segundo refuerzo de polio y DPT De 1 año con dos dosis de SPR De 1 año con refuerzo antineumocócica De 12 a 36 meses de edad con 2 dosis de Influenza estacional Inicial Vigente Logrado Ejecución Inicial Vigente Logrado Ejecución Inicial 2,277,459 2,121,505 1,622, % 2,090,816 2,185,703 1,845, % 2,090, , , , % 192, , , % 192, , , , % 312, , , % 312, , , , % 305, , , % 305, , , , % 340, , , % 340, , , , % 347, , , % 347, , , , % 369, , , % 369, , , , % 222, , , % 222,593 1,076, , , % 1,283,095 1,350,718 1,090, % 1,283, , , , % 310, , , % 310, , , , % 324, , , % 324, , , , % 195, , , % 195, , ,266 69, % 209, , , % 209, ,345 98,657 16, % 243, , , % 243,390 Fuente: Icefi/Unicef, con base en Sicoín (datos al 22 de enero de 2018) ICEFI UNICEF CONTAMOS! 51

52 Tabla 15 MSPAS: Comparativo de metas en otras atenciones del programa de prevención de mortalidad y desnutrición de la niñez (cantidad de personas beneficiadas según tipo de atención) Grupo etario / tipo de atención Menores de 5 años con monitoreo de crecimiento Menores de 1 año con monitoreo de crecimiento De 1 a menor de 2 años con monitoreo de crecimiento De 2 a menor de 5 años con monitoreo de crecimiento Menores de 5 años con suplementación de micronutrientes De 6 meses a menor de 1 año suplementado semestralmente con vitamina A De 1 a menor de 2 años suplementado semestralmente con vitamina A De 2 a menor de 5 años suplementado semestralmente con vitamina A De 6 meses a menor de 1 año suplementado semestralmente con micronutrientes espolvoreados De 1 a menor de 2 años suplementado semestralmente con micronutrientes espolvoreados De 2 a menor de 5 años suplementado semestralmente con micronutrientes espolvoreados Mujer en edad fértil suplementada con micronutrientes Embarazadas suplementadas con hierro y ácido fólico Mujer puérpera suplementada con hierro y ácido fólico Mujer en edad fértil (10 a 54 años) suplementada con hierro y ácido fólico Niño y niña de 1 a menor de 5 años con desparasitación Vigilancia del agua para consumo humano y uso recreativo (eventos) Inicial Vigente Logrado Ejecución Inicial Vigente Logrado Ejecución Inicial 1,565,340 1,477,089 1,155, % 2,211,907 2,356,486 2,082, % 2,211, , , , % 468, , , % 468, , , , % 581, , , % 581, , , , % 1,161,201 1,173,165 1,037, % 1,161,201 2,371,519 2,004,875 1,116, % 1,797,375 1,814,220 1,328, % 1,797, , , , % 287, , , % 287, , , , % 320, , , % 320, , , , % , , , % 279, , , % 279, , , , % 290, , , % 290, , , , % 618, , , % 618,191 3,190,297 2,787,595 2,092, % 3,237,691 3,206,774 2,607, % 3,237, , , , % 466, , , % 466, , , , % 287, , , % 287,598 2,494,879 2,144,267 1,581, % 2,483,826 2,412,387 1,924, % 2,483, , , , % 713, , , % 713, ,373 72,521 47, % 68,694 94,428 87, % 68,694 52

53 Grupo etario / tipo de atención Niño y niña menor de 5 años atendido por infección respiratoria aguda Niño y niña menor de 5 años atendido por enfermedad diarreica aguda Niño y niña menor de 5 años con diagnóstico y tratamiento de la desnutrición aguda Niño y niña menor de 5 años con diagnóstico y tratamiento de la desnutrición aguda moderada Niño y niña menor de 5 años con diagnóstico y tratamiento de la desnutrición aguda severa Niño y niña de 6 meses a menor de 24 meses que recibe alimentación complementaria Inicial Vigente Logrado Ejecución Inicial Vigente Logrado Ejecución Inicial 1,028, , , % 886, , , % 886, , , , % 442, , , % 442,092 20,837 22,325 11, % 19,459 21,569 11, % 19,459 14,849 11,943 7, % 14,070 14,603 8, % 14,070 5,988 10,382 4, % 5,389 6,966 3, % 5, , , , % 67,673 60,340 56, % 67,673 Fuente: Icefi/Unicef, con base en Sicoín (datos al 22 de enero de 2018) niñez de 1 a 4 años. De todas ellas, solo el suministro de la vacuna BCG (bacillus Calmette-Guérin) en menores de un año presentó una disminución por 574 niños y niñas vacunados. A pesar de los avances físicos, ninguna de las metas superó al menos el 90.0% de ejecución. Por lo tanto, para poder cumplir con los resultados estratégicos será indispensable elevar el nivel de ejecución durante Además de la vacunación, casi todas las demás actividades asociadas con el programa de prevención de mortalidad y desnutrición registran incremento en la meta lograda en 2017 con respecto a 2016, así como en la ejecución. Solamente el diagnóstico y tratamiento de la desnutrición aguda muestran un relativo estancamiento, con una ejecución global del 52.6% de su meta vigente la más baja comparada con el resto de actividades. En esta última, la cantidad de niños y niñas atendidos por desnutrición severa se redujo en 1,454. En el caso de la desnutrición aguda moderada, durante 2017 se atendió a 1,005 niños y niñas más, pero, a diferencia del año anterior, el porcentaje de ejecución de la meta disminuyó cuatro puntos. Otra de las metas estratégicas vinculadas con los programas del MSPAS persigue la disminución en la razón de mortalidad materna (RMM). Para ello, se ha puesto como meta reducir este indicador en al menos veinte puntos: de 113 a 93 muertes maternas por cada cien mil nacidos vivos entre 2013 y Para contribuir a ello, el MSPAS cuenta con el programa de prevención de la mortalidad materna y neonatal, cuyas acciones se centran en brindar atención prenatal, atención al parto (madre y recién nacido o neonato) y suministro de alimentación complementaria. Muchas de las actividades que componen estas estrategias han mostrado cambios favorables durante 2016 y 2017 (tabla 16). Entre ellas destacan incrementos en el suministro de toxoide tetánico a mujeres de 15 a 49 años de edad, así como mayor número de controles a mujeres embarazadas. Además, se duplicó la cantidad total de partos atendidos por proveedor calificado, y se expandió en un 27.5% el número de madres atendidas por proveedor calificado durante el puerperio. Este tipo de acciones contribuye a detectar complicaciones relacionadas con el parto (antes, durante y después de él). ICEFI UNICEF CONTAMOS! 53

54 Tabla 16 Grupo etario / tipo de atención MSPAS: Comparativo de metas en prevención de mortalidad materna y neonatal (cantidad de personas beneficiadas según tipo de atención) Inicial Vigente Logrado Ejecución Inicial Vigente Logrado Ejecución Inicial Mujer que recibe atención prenatal oportuna Información y promoción (salud sexual y reproductiva) e identificación de peligro para toma de decisiones Mujer detectada en el primer trimestre del embarazo Mujeres atendidas por complicaciones obstétricas Mujeres con complicaciones obstétricas referidas oportunamente a un servicio de mayor resolución Mujer de 15 a 49 años y/o embarazada vacunada con tres dosis de toxoide tetánico Mujer embarazada con 4 controles prenatales Mujer que recibe atención del parto institucional por personal calificado Mujer atendida durante el parto en institución de salud por proveedor calificado Mujer atendida durante el parto en la comunidad por proveedor calificado Mujer atendida por urgencias obstétricas durante el parto Mujer atendida durante el puerperio en institución de salud por proveedor calificado Mujer atendida durante el puerperio en la comunidad por proveedor calificado Servicios de información, educación y comunicación sobre la importancia de la atención del parto institucional 3,587,530 3,150,213 2,143, % 3,764,578 5,333,385 3,914, % 3,764,578 2,017,123 1,820,030 1,222, % 2,234,134 3,887,936 2,743, % 2,234, , , , % 345, , , % 345,508 77,012 75,235 54, % 71,906 78,893 67, % 71,906 59,365 39,321 26, % , , , % 901, , , % 901, , , , % 211, , , % 211,638 1,147,619 1,131, , % 1,652,877 6,870,410 4,020, % 1,652, , , , % 174, , , % 174,966 8,186 8,000 4, % 125, ,485 15, % 125,326 55,795 65,024 48, % 45,622 50,795 46, % 45, , , , % 159, , , % 159,547 35,718 31,725 17, % 41,710 45,416 38, % 41, , , , % 1,105,706 6,173,354 3,500, % 1,105,706 54

55 Grupo etario / tipo de atención Recién nacido o neonato atendido Servicios de información, educación y comunicación para el cuidado del recién nacido Neonato atendido por complicaciones durante el parto Neonato atendido en las primeras 48 horas de vida Neonato detectado y referido por urgencias médicas Mujer embarazada y madre lactante que recibe alimentación complementaria Inicial Vigente Logrado Ejecución Inicial Vigente Logrado Ejecución Inicial 884, , , % 708,217 1,047, , % 708, , , , % 457, , , % 457,714 30,803 32,364 19, % 38,245 31,860 25, % 38, , , , % 208, , , % 208,747 16,543 19,100 10, % 3,511 3,642 2, % 3, , , , % 77,404 63,918 60, % 77,404 Fuente: Icefi/Unicef, con base en Sicoín (datos al 22 de enero de 2018) Sin embargo, algunas actividades puntuales mostraron un bajo porcentaje de ejecución física, lo que puede dificultar el logro del objetivo estratégico en mortalidad materna. Por ejemplo, la atención del parto por personal calificado en la comunidad (como parte de los servicios de extensión de cobertura) ejecutó solo un 12.1% de lo previsto. Como parte de las acciones de concientización, la cantidad de personas atendidas en los servicios de información, educación y comunicación sobre la importancia de la atención del parto institucional presentó una ejecución del 56.7% de la meta prevista. Además de ello, en 2017 no se contó con una meta para mujeres con complicaciones obstétricas referidas oportunamente a un servicio de mayor resolución. Ministerio de Desarrollo Social Uno de los programas de mayor peso en el Ministerio de Desarrollo Social (Mides) tanto por el nivel de presupuesto como por el número de beneficiarios es el de transferencias monetarias en salud y educación. 30 Al igual que algunos programas ejecutados por el Mineduc y el MSPAS, esta iniciativa se encuentra vinculada con objetivos estratégicos descritos en párrafos anteriores: incrementar la cobertura en educación primaria y disminuir el porcentaje de desnutrición crónica en menores de 2 años. Sin embargo, buena parte de la eficiencia y efectividad de estos programas dependerá de decisiones políticas; por ejemplo, en diciembre de 2017 (según información obtenida mediante el uso de la Ley de Acceso a la Información Pública) había 117 contratos bajo el renglón 029, de los cuales al mes de enero de 2018 solo se había conservado la cantidad de 55, es decir, se dio una reducción del 53.0%. Por su parte, en los renglones de contratación 022 o 011 los cambios no fueron superiores al 1.0%. Es así como en los dos últimos años las distintas modalidades de transferencias muestran un severo retroceso en la cantidad de aportes entregados a las familias en situación de pobreza y pobreza extrema. Entre las transferencias asociadas con salud, aquellas dirigidas a niñas y adolescentes embarazadas o madres de 14 años o menos que han sufrido violencia sexual o se encuentran judicializadas no han logrado realizar ningún aporte en los dos últimos años. Por su parte, para las transferencias destinadas a familias con niños 30 Vale la pena agregar que según la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2017 (Decreto Nº ) aprobado por el Congreso de la República, en su artículo 23 expresa que «[ ] En el caso de los programas sociales y de asistencia económica de los Ministerios de Desarrollo Social y de Agricultura, Ganadería y Alimentación, previo a la entrega de los aportes a los beneficiarios, debe realizarse un censo de los mismos, en coordinación con el Instituto Nacional de Estadística -INE-, y deben quedar registrados en un sistema de registro único de beneficiarios.» Esto en definitiva representó un obstáculo en la ejecución de dichos programas, pero además fue un duro golpe que finalmente castigó directamente a los beneficiarios. ICEFI UNICEF CONTAMOS! 55

56 Tabla 17 Tipo de transferencia Mides: Comparativo de metas en transferencias monetarias (cantidad de aportes según tipo de transferencia) Inicial Vigente Logrado Ejecución Inicial Vigente Logrado Ejecución Inicial Transferencias en salud 557, , , % 811, ,560 30, % 811,931 Niñas y adolescentes embarazadas o madres de 14 o menos años víctimas de violencia sexual judicializadas Familias con niños y niñas entre 0 y 5 años y mujeres embarazadas o en período de lactancia Transferencias en educación Familias con niñas y adolescentes de 10 a 14 años Familias con niños y niñas entre 6 y 15 años 1, % 3,600 3, % 3, , , , % 808, ,960 30, % 808, ,152 1,184,318 1,091, % 757, , , % 392, , , , % 448, , , % 448, , , , % 309, , , % 309,400 Fuente: Icefi/Unicef, con base en Sicoín (datos al 22 de enero de 2018) entre 0 y 5 años, y mujeres embarazadas o en período de lactancia que cumplen sus controles de salud, la cantidad de aportes disminuyó un 94.9% en 2017, es decir que durante este último año se entregaron 562,700 aportes menos en comparación con De igual forma, la entrega de transferencias monetarias en educación presentó un severo deterioro. Entre 2016 y 2017, el número de aportes realizados disminuyó un 64.0%, equivalente a 699,006 aportes menos. Esta situación, sumada a la reducción de la matrícula por parte del Mineduc y a la no ejecución del 100.0% en algunas actividades específicas del MSPAS, compromete severamente la consecución de las metas estratégicas en cobertura educativa y nutrición, que cuentan con solo dos años más para poder alcanzarse. El Mides también tiene a su cargo el programa de prevención de la delincuencia en adolescentes y jóvenes, focalizado en personas de 12 a 24 años. Si bien hacia 2017 cuatro de las seis actividades que componen dicho programa mostraron una disminución en el porcentaje de ejecución, la entrega real presentó un crecimiento generalizado. Las actividades para el desarrollo de capacidades, enmarcadas en el programa «Jóvenes Protagonistas», alcanzaron a más jóvenes beneficiados (poco más de 2,300 en 2017). Durante este año se entregaron 190 becas de educación media adicionales, en igual proporción para hombres y mujeres, mientras que la cantidad de becas de educación superior solo se incrementó en dos. A diferencia de las becas de educación formal descritas anteriormente, que agrupadas incrementaron su entrega en un 3.2%, las becas de educación no formal aumentaron mucho más en Entre estas últimas, las becas «Artesano», 31 dirigidas a jóvenes y adolescentes, mostraron el mayor crecimiento: 161.0% (6,441 becas adicionales). En tanto, las becas de empleo (contratación de 31 El Mides sostiene que el objetivo de este tipo de beca es habilitar a los miembros de las familias en situación de pobreza y pobreza extrema para que sean capaces de generar productos artesanales para su consumo o comercialización, y que de esta manera mejoren su situación económica y nutricional. 56

57 Tabla 18 Tipo de transferencia Actividades para el desarrollo de capacidades (adolescentes y jóvenes protagonistas) Beca de educación media a hombres adolescentes Beca de educación media a mujeres adolescentes Beca de educación superior entregada a adolescentes y jóvenes Beca de empleo entregada a adolescentes y jóvenes Beca «Artesano» entregada a adolescentes y jóvenes Mides: Comparativo de metas en prevención de la delincuencia (cantidad de adolescentes y jóvenes beneficiados según intervención) Inicial Vigente Logrado Ejecución Inicial Vigente Logrado Ejecución Inicial 59,189 40,000 40, % 70,800 69,615 42, % 70,800 2,771 2,750 2, % 2,750 2,845 2, % 2,750 2,771 2,750 2, % 2,750 2,845 2, % 2, % % % % 540 3,270 4,000 4, % 3,940 10,643 10, % 3,940 Fuente: Icefi/Unicef, con base en Sicoín (datos al 22 de enero de 2018) jóvenes de escasos recursos para mejorar sus competencias laborales mediante el aprendizaje de determinado oficio en el puesto de trabajo) presentaron una expansión del 107.5% (371 becas adicionales). Si bien estas últimas modalidades de beca son menos costosas y causan un efecto más inmediato o de corto plazo, las becas de educación formal aunque más costosas generan un efecto más positivo en el mediano y largo plazos. Algunas mediciones realizadas por el Icefi con base en la Encuesta de condiciones de vida 2014 (Encovi 2014) muestran que por cada grado de educación formal completado el ingreso de las personas se incrementa en cerca del 9.0%, mientras que por cada año de experiencia adicional el ingreso de las personas aumenta en un 3.7%. A esta divergencia se añade que, en la medida en que el nivel de educación formal se incrementa, también lo hace la posibilidad de acceder a otros beneficios laborales como prestaciones y seguridad social, entre otros. ICEFI UNICEF CONTAMOS! 57

58 3. UNICEF LA INVERSIÓN PÚBLICA EN NIÑEZ Y ADOLESCENCIA PARA 2018

59 3LA INVERSIÓN PÚBLICA EN NIÑEZ Y ADOLESCENCIA PARA 2018 UNICEF Previo a hablar de la inversión en niñez y adolescencia para 2018, debe analizarse cómo quedó esta tras el período fiscal 2017, observando al menos tres momentos relacionados con el curso del presupuesto: asignado, vigente y devengado. Cuando inició 2017, el Gobierno se planteaba ejecutar un total de Q25,921.6 millones dirigidos a este grupo etario (inversión directa más indirecta), lo cual suponía incrementar la asignación diaria para cada niña, niño o adolescente, pasando de Q6.08, en 2016, a Q7.54, en A raíz de la coyuntura económica y política relacionada en gran medida con la tragedia del Hogar Seguro Virgen de la Asunción, el Gobierno decidió aumentar esta cifra hasta los Q26,494.4 millones, es decir, un incremento del 2.2%. Si las diferentes entidades del Estado que tenían a su cargo ejecutar esta inversión en distintos programas hubieran logrado realizar la totalidad de sus planes, se habría alcanzado mayor bienestar de la niñez y la adolescencia. Sin embargo, en términos generales dichas entidades solamente lograron ejecutar el 87.1% del presupuesto vigente, lo cual significó una pérdida de aproximadamente Q3,418.6 millones en diferentes bienes y servicios públicos para este grupo etario que, al final, nunca llegaron a su destino. Solamente los presupuestos no ejecutados del Mides, el Mineduc, el MSPAS y las obligaciones del Estado a cargo del Tesoro representaron el 82.0% del total no ejecutado en El primero de estos casos significó que los programas de apoyo al consumo adecuado de alimentos e infraestructura para el desarrollo social apenas tuvieran tasas de ejecución del 44.7 y el 27.8%, respectivamente. A pesar de que el Mineduc otorgó un bono extraordinario a todos sus empleados a finales de 2017, que sumó aproximadamente Q400.0 millones, apenas llegó a realizar el 92.0% de las asignaciones presupuestarias para niñez y adolescencia. Lo no ejecutado representó un total de Q1,117.9 millones, Q326.0 millones en educación primaria (sobre todo en la actividad de innovación tecnológica en el aula que, de un presupuesto de Q48.4 millones, apenas pudo ejecutar Q441,300). La misma situación, pero en menor cuantía, presentó la provisión de textos escolares para este nivel, que tuvo una ejecución presupuestaria del 38.7%. En el caso del MSPAS, el programa de recuperación de la salud dejó de ejecutar Q250.4 millones que estaban previstos para ser invertidos en equipamiento de hospitales y atención médica por violencia y enfermedades transmisibles. Asimismo, entre los programas más representativos para la niñez y que tuvieron menores tasas de ejecución presupuestaria se encuentran el de prevención de la mortalidad de la niñez y de la desnutrición crónica, con un 78.6% de ejecución, y el de prevención de la mortalidad materna y neonatal, con un 72.4%. También es preciso indicar que la eficiencia presupuestaria de las asignaciones relacionadas con niñez y adolescencia pudieran considerarse como elevadas (87.1%), sobre todo si se estima que la eficiencia de todo el presupuesto fue del 92.1%. Sin embargo, esos niveles esconden ciertas habilidades para reflejar «tasas elevadas» de ejecución presupuestaria. Sirva de ejemplo la Secretaría de Bienestar Social (SBS), que inició el período fiscal 2017 con un presupuesto asignado de Q225.0 millones, pero que durante el año tuvo un incremento (por la tragedia del Hogar Seguro Virgen de la Asunción), llegando a contar con ICEFI UNICEF CONTAMOS! 59

60 un presupuesto vigente de Q283.0 millones de junio a noviembre. No obstante, dado que se afrontó el nombramiento de cuatro diferentes autoridades superiores, pudo repercutir en la baja capacitación y conformación de equipos de compras y finalmente, las tasas de ejecución presupuestaria fueron sumamente bajas, llegando inclusive a junio con un 29.0%, y a un máximo del 61.0% en noviembre. Cómo se explica, entonces, que haya logrado una ejecución presupuestaria del 88.0%? Se lamenta que la razón fue que en diciembre el presupuesto vigente de esta entidad se recortó en Q54.8 millones, quedando con un techo presupuestario de Q228.1 millones y un monto ejecutado de Q201.5 millones. De esa manera se logró un incremento artificial en el porcentaje de ejecución presupuestaria. Como se ha mencionado, debido a la no aprobación por parte del Congreso del proyecto presentado por el Ejecutivo, el techo para 2018 es el presupuesto vigente de 2017, el cual es objeto de análisis contra lo que solicitó el Ejecutivo (techo no aprobado para 2018). De esa manera se sabe, por ejemplo, que el Ministerio de la Defensa (Mindef) tendrá un presupuesto Q339.8 millones más bajo en 2018 en comparación con lo que originalmente había solicitado. Por su parte, el Mineduc experimenta una importante reducción de Q14.8 a Q13.9 millardos, con el agravante de que hacer cumplir la Ley Nacional de Alimentación Escolar supone duplicar, en 2018, el monto del programa de compra de alimentos, llevándolo a Q1,586.4 millones, y con el compromiso político de aumentarle el sueldo al gremio magisterial y a trabajadores administrativos de la institución. Este nuevo escenario para el presupuesto de la nación tiene impactos en el bienestar de la ciudadanía. En la gráfica 21 se puede apreciar el gasto público social devengado para cada año. En 2010 alcanzó el 8.0% del PIB; luego, entre 2011 y 2014 mantuvo un porcentaje estable cuya variación no fue superior a una décima de punto porcentual y, más adelante, la crisis política de 2015 provocó su desplome al 7.1%. Esta tendencia continuó en 2016 y 2017 con un gobierno con muy poca experiencia en la Gráfica 19 Secretaría de Bienestar Social: Presupuesto asignado, vigente, devengado y ejecutado en 2017 MILLONES Q Q Q % 90% 80% 70% 60% Q % Q % 30% Q % 10% Q Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic 00% Sin subprograma Protección y acogimiento Preservación familiar Devengado Reinserción de adolescentes Porcentaje ejecución Fuente: Icefi/Unicef, con base en Sicoín 60

61 administración pública y que termina culpando a la Ley de Contrataciones del Estado para justificar su ineficiencia, 32 llevando la ejecución del gasto público social hasta el 7.0%. Para 2017 el gasto social asignado equivalía al 7.6% del PIB y, en 2018, debido a la no aprobación del proyecto de presupuesto para ese mismo año, el gasto social vigente equivale al 7.1% del PIB. Sin embargo, si se consideran los niveles de ejecución presupuestaria que ha mostrado el Gobierno, es muy probable que este llegue a ser del 6.4% del PIB, es decir, el más bajo de la historia reciente del país. Estas perspectivas configuran la posible inversión pública directa para la niñez y la adolescencia en 2018 que, de acuerdo con el presupuesto vigente, podría llegar a ser de Q19.3 millardos, superior en casi Q2.3 millardos al valor de El monto equivale al 3.3% del PIB y, como porcentaje del gasto público, a un 25.4%; expresado en términos per cápita por día para cada niña y niño, sería de apenas USD1.00, si se llegasen a ejecutar en su totalidad (100.0%) todos los planes y programas dirigidos a este grupo etario. Sin embargo, con el desempeño institucional al cual se ha hecho referencia es posible que la inversión apenas llegue a USD0.93 diarios para cada niña, niña o adolescente. Es preciso recordar que estas cifras convierten a Guatemala en el país de Centroamérica, después de Nicaragua, que menos invierte en este grupo etario. Para valorar adecuadamente este dato, también conviene recordar que Guatemala es la economía más grande de la región, una que evidentemente olvida proveer a sus nuevas generaciones un futuro prometedor. Gráfica 20 Gasto público social devengado como porcentaje del PIB ; estimación para 2017 y 2018, y gasto aprobado para % 8.0% 8.0% 7.5% 7.6% 7.6% 7.5% Presupuesto vigente a diciembre % 7.5% 7.0% 7.1% 7.0% 7.1% 6.5% 6.0% 6.4% Tendencia inferida por el Icefi (90% ejecución) Devengado Asignado 2018 Fuente: Icefi/Unicef, con base en Sicoín y Proyecto de presupuesto 2018 (Minfin, 2018) 32 Por ejemplo, en el primer semestre de 2017, el personal de la SBS saboteó 13 concursos de licitación o cotización pública por fallas tan elementales como las características del equipo a elegir (véanse en Guatecompras las operaciones con los números , , y ). En adición a esta falla, cabe indicar que la SBS es una dependencia del Estado que prácticamente había dejado de utilizar el sistema Guatecompras, pues en 2010 publicó 2,694 concursos y únicamente 185 en Además, de 2009 a 2017, el 89.2% de sus adquisiciones se realizó mediante compra directa, mecanismo que precisamente limita las reformas de 2015 a la referida ley, por ser en extremo opaco y facilitar la corrupción. ICEFI UNICEF CONTAMOS! 61

62 Entre los indicadores calculados también se encuentra el índice de focalización, el cual señala si el presupuesto es proinfancia cuando rebasa los 100 puntos. Esto último ocurrió con el presupuesto aprobado para 2017 y, con el techo previsto para 2018, sería de 110.3, pero con asignaciones realmente escasas. Por ejemplo, en 2018 el Gobierno de El Salvador ha previsto destinar USD1.35 para cada niña o niño, mientras que Guatemala solo USD1.00, cifra muy por debajo de los más de USD5.00 diarios que destina Costa Rica o Panamá. Desde una perspectiva de análisis de largo plazo, cabe indicar que la inversión pública directa en niñez y adolescencia (IPNA) a precios corrientes se duplicó en diez años, al pasar de USD0.40 a USD0.80 diarios. Mientras que, a precios constantes, la variación arroja un incremento de apenas USD0.17. Por su parte, como porcentaje del PIB solamente en 2010 llegó a representar el 4.0% y, a partir de allí, en franca contraposición a lo recomendado por el Comité de Derechos del Niño (CDN) en su comentario general número 19, no ha sido sostenible, e incluso llegó a disminuir al 2.9% del PIB en A ello cabe sumar que si se lograra concretar todos los planes y programas para 2018, la IPNA podría llegar, como máximo, al 3.3%. Así las cosas, en 2018 el 77.1% de la IPNA (como los años anteriores) estará concentrada en el Mineduc y el MSPAS. Les sigue, en orden de importancia, las obligaciones del Estado a cargo del Tesoro, que básicamente contienen las transferencias a los consejos departamentales de desarrollo, sobre todo para abastecimiento de agua y manejo de desechos, así como para educación en los niveles primario, básico y diversificado, pero en el ámbito de remozamiento y construcción de infraestructura educativa, así como adquisición de equipamiento. Tabla 19 Guatemala: Indicadores de inversión directa en niñez y adolescencia Indicador (asignado) Techo no aprobado para 2018 En millones de quetzales de cada año 15, , , , , En millones de quetzales de , , , , ,030.4 En millones de dólares 1, , , , ,853.0 Como porcentaje del PIB Como porcentaje del gasto público Índice de focalización del gasto social general (mayor que 100: sesgo proinfancia; menor que cien: sesgo proadulto) Inversión directa per cápita anual (quetzales de cada año) Inversión directa per cápita anual (quetzales de 2015) Inversión directa per cápita anual (dólares) Inversión directa per cápita diaria (quetzales de cada año) Inversión directa per cápita diaria (quetzales de 2015) Inversión directa per cápita diaria (dólares) Fuente: Icefi/Unicef, con base en Sicoín y Presupuesto vigente 2018 (Minfin, 2018) , , , , , , , , , ,

63 % 3.0% 3.1% 3.0% 3.1% % 3.3% 3.3% % 3.6% 3.6% % Gráfica 22 Gráfica 23 Guatemala: IPNA directa por cada NNA, por día (en USD, precios corrientes) Guatemala: IPNA directa como porcentaje del PIB % % 3.5% % % 2.0% % % 0.5% Asignado 2018 No aprobado % Asignado 2018 No aprobado 2018 Fuente: Icefi/Unicef, con base en Icefi/Plan Internacional (2017) y Sicoín Tabla 20 IPNA según clasificación institucional en los presupuestos vigentes para 2017 y 2018 Ministerio / autoridad / secretaría Infraestructura y Vivienda Agricultura, Ganadería y Alimentación 1, , Ambiente y Recursos Naturales Cultura y Deportes Desarrollo Social Economía Educación 12, , , ,935.6 Gobernación Defensa Nacional Salud Pública y Asistencia Social 6, , , ,593.9 Trabajo y Previsión Social Obligaciones a cargo del Tesoro , , ,932.8 Procuraduría General de la Nación Autoridad para el manejo del lago de Atitlán Autoridad para el manejo del lago de Amatitlán Consejo Nacional de la Juventud Fondo de Desarrollo Indígena Guatemalteco Tabla 20 continua en la siguiente página ICEFI UNICEF CONTAMOS! 63

64 Ministerio / autoridad / secretaría Secretaría contra la Violencia Sexual Secretaría de Asuntos Agrarios Secretaría de Bienestar Social Secretaría de Obras Sociales Secretaría de Seguridad Alimentaria Secretaría contra las Adicciones Secretaría Presidencial de la Mujer Total general 23, , , ,921.6 Fuente: Icefi/Unicef, con base en Sicoín y Presupuesto vigente 2018 (Minfin, 2018) Una institución sobre la cual es preciso efectuar un análisis más detallado es el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA) pues, según modificaciones a su presupuesto asignado en 2017, tuvo un incremento en la IPNA de Q518.8 millones. Este último se destinó al Programa de Apoyo a la Agricultura Familiar, lo cual implicó disminuir los presupuestos para los programas de apoyo a la productividad y competitividad agropecuaria e hidrobiológica, por un total de Q69.7 millones, así como disminuir las partidas no asignables a programas, por Q39.3 millones. Ahora bien, en qué se utilizó ese incremento de Q518.8 millones en el Programa de Apoyo a la Agricultura Familiar? La respuesta se presenta en la tabla 21, en la que se aprecia el incremento en el presupuesto de ese programa y, muy particularmente, en las siguientes actividades: a) fortalecimiento de la economía campesina, 569.6%; b) apoyo al desarrollo de la agricultura alternativa, 2,467.2%; c) asistencia alimentaria a población vulnerable, 344.9%; y, d) entrega de alimentos por acciones realizadas para el desarrollo de la comunidad, 427.4%. De esta forma, este programa registró una ejecución presupuestaria global del 92.4%. Tabla 21 Programa de Apoyo a la Agricultura Familiar Asignado 2017 Vigente 2017 Variación Devengado 2017 Apoyo a la agricultura familiar % Agricultura familiar para el fortalecimiento de la economía campesina Apoyo a grupos de mujeres para el establecimiento de actividades productivas Apoyo a la producción comunitaria de alimentos Apoyo a proyectos productivos en las regiones norte, central, nororiente y suroriente Ciclo presupuestario de las actividades del Programa de Apoyo a la Agricultura Familiar (2017) % % % % 74.0 Apoyo al desarrollo de agricultura alternativa ,467.2% 51.2 Apoyo al mejoramiento del hogar %

65 Programa de Apoyo a la Agricultura Familiar Asistencia alimentaria a población vulnerable por riesgo y desastres Asistencia técnica a pequeños productores agropecuarios en Petén Asistencia técnica para el almacenamiento de granos básicos Atención a afectados por eventos climáticos y desastres naturales Entrega de alimentos por acciones realizadas para el desarrollo de la comunidad Asignado 2017 Vigente 2017 Variación Devengado % % % % % Servicios de dirección y coordinación % 58.9 Fuente: Icefi/Unicef, con base en Sicoín y Proyecto de presupuesto 2018 (Minfin, 2018) Al analizar estas actividades a nivel de renglón, se advierte que el mayor destino de gasto fue hacia las transferencias a personas individuales, por Q223.9 millones. Esto se refiere al programa de cupones para la adquisición de insumos agropecuarios, el cual benefició a 1,075,000 agricultores. Se desconoce el proceso mediante el cual los beneficiarios fueron seleccionados, pero por esta operación el Crédito Hipotecario Nacional (CHN) cobró una comisión de Q18.2 millones. Otro renglón que tuvo incrementos fue la compra de alimentos para personas, hasta Tabla 22 Ciclo presupuestario de las actividades del Programa de Apoyo a la Agricultura Familiar y renglones en los que hubo mayor variación en 2017 Actividad y renglón presupuestario Agricultura familiar para el fortalecimiento de la economía campesina Asignado 2017 Vigente 2017 Devengado Gastos bancarios, comisiones y otros gastos Otras remuneraciones de personal temporal Otras transferencias a personas individuales Apoyo al desarrollo de agricultura alternativa Estructuras metálicas acabadas Productos agroforestales, madera, corcho y sus manufacturas Productos plásticos, nylon, vinil y PVC Asistencia alimentaria a población vulnerable por riesgo y desastres Alimentos para personas Entrega de alimentos por acciones realizadas para el desarrollo de la comunidad Alimentos para personas Otras remuneraciones de personal temporal Fuente: Icefi/Unicef, con base en Sicoín y Proyecto de presupuesto 2018 (Minfin, 2018) ICEFI UNICEF CONTAMOS! 65

66 por Q233.6 millones; 33 al igual que en el caso anterior, se desconocen los mecanismos por medio de los cuales la autoridad hace entrega de estos bienes una vez adquiridos. Se reconoce que este ha sido un tema plagado de denuncias de casos de corrupción; 34 asimismo, resulta muy cuestionable el incremento al presupuesto para personal temporal, por hasta Q62.2 millones. Este ejemplo llama mucho la atención en términos de inversión en niñez y adolescencia, pues no por el hecho de que algo se encuentre contabilizado dentro de un programa que pueda beneficiar a este grupo etario llega efectivamente a él (este es el caso, por ejemplo, de un mayor pago a personal temporal). Una dimensión analítica de la IPNA provista por el comentario general número 19 de la CDN adicional a la sostenibilidad y transparencia que han sido abordadas anteriormente es la eficiencia de los presupuestos; es decir, que estos puedan ser ejecutados y no se queden únicamente en el momento de su asignación, sin pasar a ser devengados. En este sentido, se utiliza una tabla (ver tabla 23) comparativa para el período 2015 a Es importante resaltar que durante 2015 y 2016 las niñas, niños y adolescentes guatemaltecos perdieron un total de Q5,426.0 millones debido a actividades y proyectos que nunca fueron ejecutados. En un país cuyos niños y niñas aún fallecen por hambre, no ejecutar esos presupuestos es reprochable. Solo durante 2017 esa pérdida alcanzó los Q3,418.6 millones. «En 2017 la política fiscal se ha caracterizado por el bajo nivel de ejecución del presupuesto de la administración central del Gobierno. A octubre, el porcentaje de ejecución del gasto se ubicó en un 69,9%, el más bajo desde 2010» (Cepal, 2017: 1). De acuerdo con una desagregación por grupo de gasto, resulta que donde menos se han podido ejecutar los planes gubernamentales es en la propiedad, planta y equipo, así como en materiales y suministros, sobre todo durante 2016 y 2017; resalta que durante este último año las transferencias de capital tuvieron una ejecución muy baja, lo cual se explica sobre todo porque se trata de actividades realizadas por los consejos departamentales de desarrollo. Por estas razones se tuvo una pérdida para la niñez y la adolescencia equivalente a Q97.7 millones en materia de acceso al agua y sistemas de drenaje, así como Q77.4 millones en materia educativa. Debe tomarse en cuenta que durante 2016 la ejecución presupuestaria relativa a propiedad, planta y equipo fue superior en un 6.1% a la del año 2015, en contraste con las quejas del funcionariado público por los controles estipulados en la Ley de Contrataciones del Estado. Llama la atención que para la contratación de materiales y suministros la ejecución en 2016 bajó al 64.2%, cuando en 2015 había sido del 83.9%. Es importante evidenciar que durante 2017 las adquisiciones de propiedad, planta y equipo tuvieron un nivel de realización de apenas el 24.2%, ello sobre todo por los bajos niveles de cumplimiento en el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (CIV). También debe mencionarse que si bien los servicios personales alcanzaron una ejecución del 74.1%, en buena medida ello obedeció a que en diciembre de 2017 la administración central otorgó en casi todas las instituciones bonos extraordinarios a sus empleados. Según estimaciones de la Dirección Técnica del Presupuesto, estos bonos representaron Q659 millones; por ejemplo, en educación fueron de Q3,000 por empleado; en el Ministerio de Relaciones Exteriores, de USD1,000 para personal de las embajadas; la Secretaría de Asuntos Administrativos y de Seguridad de la Presidencia (SAAS) erogó Q3,000 para cada empleado. 33 El principal proveedor del Viceministerio de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Visán) en este renglón ha sido la Arrocera San Francisco, empresa beneficiada con un contrato abierto y su prórroga mediante los acuerdos ministeriales y , ambos del Minfin. De 2014 a 2017, esta empresa ha vendido al Visán un total de Q269.8 millones en alimentos, de los cuales un 80.5% ha ocurrido durante la actual administración gubernamental. 34 Al respecto, se puede citar la destitución de la viceministra de Seguridad Alimentaria y Nutricional en noviembre de 2017, hecho que, según ella aduce, obedece a que se negó a firmar facturas que autorizaban pagos a la entidad Arrocera San Francisco, S. A., por productos que no existían en bodegas y cuya entrega se debía justificar ese año, pero que la compañía tenía claro que lo haría hasta Véase en: 66

67 Tabla 23 Porcentaje de ejecución presupuestaria de la lpna directa por grupo de gasto Grupo de gasto Asignaciones globales 99.20% 99.00% 99.10% Materiales y suministros 83.90% 64.20% 58.80% Otros gastos 80.30% 70.40% 65.50% Propiedad, planta, equipo e intangibles 50.30% 56.40% 24.20% Servicios no personales 87.00% 94.50% 88.80% Servicios personales 27.30% 75.50% 74.10% Transferencias corrientes 93.30% 0.00% 0.00% Transferencias de capital 91.50% 68.70% 38.20% Total general 91.30% 91.90% 87.40% Fuente: Icefi/Unicef, con base en Sicoín Con el afán de desmitificar si la legislación constituye un obstáculo para la realización de las acciones de la administración pública, se presenta la ejecución presupuestaria de la IPNA directa, pero por fuente de financiamiento. El análisis de estos datos revela que tanto las donaciones como los préstamos externos no están sujetos a los controles de la Ley de Contrataciones del Estado, sino a las normas del donante o prestatario. Es así como se tiene que al menos para 2015 y 2016 la fuente de ingresos corrientes sujeta a los controles de la Ley de Contrataciones del Estado tuvo niveles de ejecución presupuestaria por encima del 97.0%, y para 2017 fue del 94.0%. Por su parte, los ingresos con afectaciones específicas como el IVA-paz entre otros y los ingresos propios de las entidades tuvieron tasas de ejecución similares en los dos primeros años, en ambos casos, por encima del 70.0% durante los últimos tres años (sobre todo porque con esta fuente se paga, en su mayoría, la remuneración de empleados u honorarios). Ahora bien, para 2015 resulta que la fuente que registró menos ejecución fueron las colocaciones internas de deuda pública, concentradas en el MSPAS. En este caso, cabe recordar que ocurrió cambio de ministro en varias ocasiones durante ese año (3 ministros), lo cual trajo para la niñez consecuencias como el hecho de que la actividad «vigilancia del agua para consumo humano» apenas pudiera realizarse en un 37.2%. El caso de la construcción de infraestructura para el primer nivel de atención en salud fue aun peor, ya que apenas tuvo una ejecución presupuestaria del 3.3%. Por su parte, en 2016 y 2017 una de las fuentes de financiamiento que tuvo una menor ejecución y que requiere el uso de la la Ley de Compras y Contrataciones del Estado fue la de los «ingresos ordinarios del aporte constitucional», con un 36.1%, concentrado en el Mineduc y, particularmente, en la Dirección General de Educación Física (Digef). Salvando estos casos, es de notar que durante 2015 y 2016 la fuente «donaciones externas» tuvo niveles de realización del 53.4 y el 33.0%, respectivamente. En 2017, el monto ascendió al 38.0%. Por su parte, los préstamos externos durante 2015 tuvieron una ejecución presupuestaria del 65.3%, mientras que en 2016 apenas se alcanzó un 17.8%, y en 2017, un 44.6%. Los ministerios de Desarrollo Social y Educación son los que más han demostrado su incapacidad de cumplir con las no objeciones del prestatario; el primero de ellos solo en 2016 ICEFI UNICEF CONTAMOS! 67

68 Tabla 24 Porcentaje de ejecución presupuestaria de la lpna directa por fuente de financiamiento Grupo de gasto Ingresos corrientes 97% 97% 94% Ingresos tributarios IVA-paz 74% 85% 78% Ingresos ordinarios del aporte constitucional 69% 36% 14% Otros recursos del Tesoro con afectación específica 77% 81% 71% Ingresos propios 73% 71% 37% Disminución de caja y bancos de ingresos propios 0% 21% 0% Colocaciones internas 31% 100% 26% Préstamos externos 65% 18% 45% Donaciones externas 53% 33% 38% Disminución de caja y bancos de donaciones internas 93% 100% 0% Total general 91% 92% 87% Fuente: Icefi/Unicef, con base en Sicoín dejó de ejecutar Q80.2 millones que estaban destinados a servicios de mantenimiento y reparación de establecimientos educativos de preprimaria y primaria. Por su parte, el Mineduc fue el que más recursos dejó de ejecutar en esta finalidad: Q152.9 millones, de los cuales al menos Q93.6 millones estaban destinados a la provisión de textos escolares. Con estos datos resulta natural deducir que en el país la institucionalidad para la niñez y la adolescencia es tan débil que cualquier excusa es válida para no ejecutar sus planes. Este laberinto, sin embargo, podría comenzar a desenmarañarse si tanto la Contraloría General de Cuentas como el Minfin capacitaran al personal de las unidades ejecutoras de cada institución que ejecuta fondos de niñez y adolescencia; adicionalmente, Segeplán debería dar seguimiento específico a este tema para que en el corto plazo puedan lograrse resultados satisfactorios. 68

69 4. UNICEF PERSPECTIVAS DE LA TRANSPARENCIA EN EL PRESUPUESTO PARA 2018

70 4PERSPECTIVAS DE LA TRANSPARENCIA EN EL PRESUPUESTO PARA 2018 UNICEF A continuación se presenta una descripción de las normas de transparencia contenidas en el presupuesto 2017, Decreto , vigente en 2018: - Entidades deben publicar en sus portales electrónicos información sobre transparencia y eficiencia del gasto público (artículo 20) [de forma mensual], destacando lo siguiente: Gestión y entrega de intervenciones relevantes para el logro de resultados; Ejecución presupuestaria mensual del ejercicio fiscal vigente y de los últimos 5 años; Información sobre costos totales y unitarios de los servicios prestados y el número de beneficiarios. - Autoridades deben presentar y sustentar una estrategia de trabajo para la mejora de la calidad del gasto público (artículo 21) Entidades deben publicar en sus portales de Internet los informes sobre programación, reprogramación y ejecución de asesorías técnicas y profesionales contratadas con recursos reembolsables y no reembolsables [al inicio de cada cuatrimestre]. Además, el Minfin deberá informar a la Contraloría General de Cuentas [en los primeros días de abril], sobre las entidades que no elaboren ni publiquen el informe anual de rendición de cuentas establecido en el artículo 4 de la Ley Orgánica del Presupuesto (artículo 25). - La SAT y el Mineco deben crear una base de datos para publicar en Internet información sobre beneficiarios y montos globales por exenciones, exoneraciones y demás tratamientos diferenciados (artículo 26) La SAT, el Minfin y el MEM deben publicar en sus portales de Internet y trasladar al Congreso de la República [a más tardar el 5 de cada mes] informe estadístico mensual sobre regalías y todo ingreso que se perciba de las industrias extractivas, así como la ejecución de los ingresos que por estos conceptos se hayan incluido en el presupuesto (artículo 26). - Disposiciones para adquisiciones de medicamentos y de alimentos, a través de convenios con las organizaciones internacionales descritas (OMS, OPS, UNFPA, UNOPS, Comisca y agencias del SNU), así como Programa Mundial de Alimentos de las NN. UU. (artículos 27 y 28). - Prohibición de uso de asignaciones de gasto público en alimentos y bebidas, combustible, telefonía móvil y viáticos por viajes al exterior para las autoridades del Organismo Ejecutivo allí establecidas (artículo 29) Prohibición para modificar las asignaciones de gasto aprobadas para el Mides y la Secretaría de Comunicación Social de la Presidencia de la República, excepto cuando sea para atender casos de un estado de calamidad pública (artículo 30) Prohibición para disminuir las asignaciones de gasto aprobadas para el MSPAS, el Mineduc y el MAGA No contempla fecha de entrega ni obligación de publicarla en su portal de Internet. Esto se corregía en el dictamen de la CFPM del proyecto de presupuesto para Es continuidad porque el portal ya existe y está disponible en la página de la SAT. 37 Esta norma había sido eliminada en el proyecto de presupuesto para 2018, tanto del Ejecutivo como del dictamen de la CFPM. 38 Esta norma había sido eliminada en el proyecto de presupuesto para 2018, tanto del Ejecutivo como del dictamen de la CFPM. 39 Esta norma había sido eliminada en el proyecto de presupuesto para 2018, tanto del Ejecutivo como del dictamen de la CFPM. 70

71 - Disposiciones en materia de servicio civil, incluyendo remuneraciones de personal temporal y verificación de los controles en Guatenóminas (artículos 36 a 40). - Entidades deberán publicar en sus portales de Internet [dentro de los primeros 10 días del mes] información sobre los movimientos y ejecución del presupuesto físico-financiero del mes inmediato anterior, de acuerdo con formato establecido por el Minfin. La Contraloría General de Cuentas (CGC) verificará su cumplimiento (artículo 75). - Disposiciones para la transparencia en la inversión pública a cargo de los consejos departamentales de desarrollo, que deberán abstenerse de solicitar y aprobar disminuciones de asignaciones para agua, saneamiento, salud y educación (artículo 76). - Las instituciones públicas responsables de la ejecución de obra física tienen la obligación de permitir el seguimiento georeferencial de los proyectos nuevos o de arrastre, que estuvieran registrados en el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), para efectos de auditoría social. Segeplán deberá mapear esa información para su análisis y seguimiento geoespacial (artículo 80) Negociaciones de nuevos pactos colectivos deberán considerar las condiciones financieras del Estado proporcionadas por el Minfin, así como el impacto en las finanzas públicas de las nuevas condiciones laborales acordadas. Además, motiva a las organizaciones sindicales a que «conformen» un informe público sobre los avances de las mejoras que se implementen producto de la negociación colectiva en las instituciones del sector público, el que deberá ser remitido a la Inspección General de Trabajo del Mintrab [dentro de los 31 días de enero], con el objeto de documentar, incentivar y difundir las buenas prácticas que se implementen en la administración pública, producto de la negociación colectiva (artículo 94) Contempla ampliación presupuestaria por un total de Q875 millones para varios efectos. Se incluye el pago de obras de arrastre de los consejos departamentales de desarrollo correspondientes al año anterior (2016). Serán elegibles los proyectos que al 30 de noviembre de 2016 cuenten con convenios y contratos firmados, así como avance físico, y que hayan sido validados por inventario previo realizado en conjunto por la CGC y la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia (SCEP), que certifique el avance al 31 de enero. En ningún caso la ampliación por departamento específico podrá superar el 25.0% de su asignación total disponible para el año 2016 (artículo 97). - Para proceder al pago de obligaciones correspondientes a ejercicios fiscales anteriores, ordena que se conforme una comisión integrada por la unidad ejecutora de la institución deudora, Segeplán y la CGC, la que deberá elaborar un inventario de proyectos y obras que presenten obligaciones pendientes de pago y cuyo compromiso conste en los registros del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) y el SNIP. El inventario deberá presentarse al Congreso de la República y al Minfin. La CGC accionará conforme a la ley en los casos que corresponda (artículo 100). Normas contenidas en el dictamen de proyecto de presupuesto 2018 que no fue aprobado y que tampoco están contempladas en el Decreto Entidades públicas deberán identificar la estructura presupuestaria que corresponda dentro de sus categorías programáticas, a efecto de proyectar los recursos necesarios para dar respuesta a las líneas estratégicas del Plan de la Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte, e informarán a la Dirección de Análisis y Política Fiscal del Minfin [sin fecha precisa de cumplimiento]. 40 Esta norma había sido eliminada en el proyecto de presupuesto del Minfin para 2018, pero se volvió a incluir en el dictamen de la CFPM. 41 En noviembre de 2017 el Icefi consultó al Mineduc, a través de la Ley de Acceso a la Información Pública, sobre el contenido del nuevo pacto colectivo, y se tuvo como respuesta que este continuaba en la etapa administrativa, por lo que no podía contarse con un nuevo pacto colectivo. Sin embargo, en enero de 2018 el líder del sindicato mayoritario, en acuerdo con el Mineduc, realizó una negociación de pacto colectivo sin la asistencia técnica del Minfin. Esta última recibió el apoyo del presidente de la República y fue refrendada en acto público por el vicepresidente de la República, obviando así el cumplimiento de esta norma presupuestaria. ICEFI UNICEF CONTAMOS! 71

72 - La Contraloría General de Cuentas (CGC) deberá (1) fiscalizar a la totalidad de las ONG, asociaciones y fundaciones que durante el ejercicio fiscal 2017 recibieron fondos públicos, y (2) remitir un informe de esa fiscalización al Congreso de la República [a más tardar en mayo de 2018]. - Entidades públicas incluyendo municipalidades quedan obligadas a publicar en sus portales de Internet: (1) la nómina de todo el personal contratado en el Grupo Cero, incluyendo salarios y otras retribuciones que sean percibidas [a partir de enero y de forma mensual]; y (2) la información de los contratos, honorarios o retribuciones contratados bajo los renglones de gasto códigos 182, 184 y 189. En ambos casos, sin perjuicio de lo que establece la Ley de Acceso a la Información Pública, las autoridades superiores de cada entidad serán además responsables de la veracidad y exactitud de la información que se publique, así como del cumplimiento de las publicaciones. - El Ministerio de la Defensa Nacional (Mindef) y la Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC) deberán incorporar sus respectivas nóminas al sistema de Guatenóminas [a más tardar en el tercer cuatrimestre de 2018]. - Segeplán deberá elaborar y remitir al Congreso de la República un informe de las obras pendientes de ejecutar de ejercicios fiscales anteriores, conforme los registros del SNIP [a más tardar en mayo de 2018]. Deberá incluir, como mínimo: avance físico y financiero, los contratos suscritos y adenda, la unidad ejecutora responsable de la obra, adjudicación de trabajos según el Número de Operación Guatecompras (NOG) y anticipos otorgados. 72

73 CONCLUSIONES Compromiso político. Alcanzar una mejora en los índices de desarrollo humano sin duda alguna no es una tarea fácil y, de hecho, los países que lo han conseguido han invertido décadas en ello. Por ejemplo, a Finlandia le tomó al menos 65 años construir el mejor sistema educativo del mundo; a Corea del Sur le costó casi el mismo tiempo erradicar la desnutrición crónica de su territorio. Sin embargo, si una característica primó en estos países fue el compromiso político de sus gobernantes (independientemente del partido político ganador de las elecciones) para apoyar los pasos que el país estaba dando en pro de esos grandes objetivos de nación. En este sentido, para Guatemala será mucho más difícil evitar que tan sólo una de sus niñas o niños no muera de hambre en un año calendario, si la dirección de las políticas públicas no está comprometida con el desarrollo de la niñez. Además del compromiso político, se requiere capacidad técnica. Una vez los líderes de la nación estén comprometidos con mejorar el bienestar de la niñez y adolescencia, se requiere que los mandos técnicos generen con sus equipos procesos de planificación que le permitan al país alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Estos equipos deben ser capaces de pasar de la planificación a la operativización de los programas que se hayan diseñados o hacer eficientes los que ya se ejecutan y son de beneficio para este grupo etario. Dados los bajos niveles de ejecución presupuestaria en equipamiento, obra física y mobiliario que registraron los programas asociados a niñez y adolescencia, se concluye que en el actual gobierno los mandos medios son muy débiles y necesitan ser capacitados sobre todo en el uso de la Ley de Contrataciones del Estado. Suficiencia con sostenibilidad. El compromiso político aunado a la alta capacidad técnica son condiciones necesarias pero no suficientes para que en Guatemala los adolescentes tengan como plan de vida migrar solos a los Estados Unidos de América en las peores condiciones posibles, luego de que posiblemente en Guatemala estuviesen amenazados por el crimen organizado y/o las maras, hayan desempeñado trabajos sin prestaciones laborales, sin gozar de un sueldo mínimo, ser expulsados del sistema educativo y haber sobrevivido a la desnutrición; con una inversión diaria en cada niña o niño de apenas un dólar estadounidense, si es que el Estado lograse ejecutar en un 100% sus planes y programas, caso contrario esa inversión puede ser durante 2018 de 0.87USD por día por cada niña o niño, valor que sería menor incluso al registrado en Esto permite indicar que una tercera y fundamental arista que deben cumplir el Estado de Guatemala para la garantía de los derechos fundamentales de las niñas, niños y adolescentes es la suficiencia de recursos, lo cual pasa por sentar las bases del diálogo para una reforma fiscal integral. El reciente examen de Guatemala ante el Comité de Derechos del Niño (CDN). Si se comparan las recomendaciones que el CDN dio a Guatemala en 1996 y 2010, con las expuestas sobre los informes periódicos combinados quinto y sexto (2018), se concluye que los avances que el país ha tenido en la mejoría del bienestar de su niñez y adolescencia son mínimos. De hecho, de 1996 a 2014 la desnutrición crónica se redujo apenas un 9.0%, es decir, medio punto porcentual por año; a ese ritmo, al país le tomaría más de 90 años erradicar este flagelo que afecta a gran cantidad de niñas y niños. De igual manera, según la última encuesta de condiciones de vida (2014), un 85.0% de las niñas y niños indígenas vive en pobreza, aun cuando luchar contra ese flagelo fue una de las principales recomendaciones de la primera evaluación del CDN, en En otras palabras, los avances en materia de garantizar los derechos humanos a los pueblos indígenas han sido prácticamente nulos. ICEFI UNICEF CONTAMOS! 73

74 RECOMENDACIONES Efectividad del gasto público. Como se ha indicado, Guatemala ha tenido pocos avances en la garantía de los derechos humanos de la niñez y la adolescencia. A pesar de que es el segundo país que en Centroamérica menos recursos destina a financiar el desarrollo de este grupo poblacional, debe reconocerse que al menos desde 2010 se ha visibilizado a la niñez y la adolescencia en el presupuesto dirigido a la prevención y disminución de la desnutrición crónica en el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS). De hecho, desde ese entonces el país ha destinado un total de Q41 millardos a luchar contra esta problemática, pero sus logros han sido espurios, pues entre 2008 y 2014 esta apenas se redujo un 3.0%, e inclusive, en departamentos donde se invirtieron grandes sumas, la desnutrición crónica aumentó. Esto llama a una revisión de los procedimientos de seguimiento y evaluación de la calidad del gasto público por parte de la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República (Segeplán), así como por parte de la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Sesán). Eficiencia del gasto público. Como se indica en el documento, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) estima que el año 2017 será el más bajo en ejecución presupuestaria en la historia reciente del país, lo cual trae serias consecuencias para la niñez y la adolescencia, como la privación de bienes y servicios que podrían apoyar su desarrollo. A la vez, el más interesado en que el gasto público pueda ejecutarse es el Ministerio de Finanzas (Minfín), por lo cual se sugiere que esta entidad, junto con la Contraloría General de Cuentas (CGN), así como los organismos financieros con los cuales Guatemala tiene contratados préstamos vigentes, capaciten a las unidades ejecutoras en el cumplimiento de la Ley de Contrataciones del Estado y en el cumplimiento de las normas de compras y adquisiciones de estos organismos, a efecto de incrementar la celeridad en el gasto público dirigido a la niñez y la adolescencia. Seguimiento y evaluación de la inversión pública en niñez. La sociedad civil organizada inició en agosto de 2017 la conformación de una mesa técnica de gobierno abierto para la niñez y la adolescencia, en cuyo marco se han establecido dieciocho objetivos a monitorear dentro del presupuesto de la nación en el año Se recomienda a esta iniciativa continuar apoyando estos esfuerzos que únicamente persiguen el involucramiento de la participación ciudadana en la mejora del bienestar de la niñez, así como apoyar a las instituciones públicas responsables de su realización, transparencia y efectividad. Asimismo, cabe mencionar la importancia en darle continuidad y procurar una implementación más efectiva de los clasificadores temáticos del presupuesto como los son: a) el de educaión, b) niñez y d) juventud, los cuales son una herramienta sustancialmente importante en el mejoramiento de la gestión pública en cuanto a la inversión para estos grupos poblacionales, logrando focalizar los esfuerzos de una forma eficiente y coordinada con las políticas y normativas relacionadas. 74

75 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS (2017a). World Economic Outlook. Washington: International Monetary Fund. Banco de Guatemala (2017). Evaluación de la política monetaria, cambiaria y crediticia a noviembre 2017 y perspectivas económicas para Guatemala: Banguat. Banco Mundial (2017). Perspectivas económicas mundiales: América Latina y el Caribe, una recuperación frágil. Washington: Banco Mundial. Comisión Económica para América Latina (Cepal) (2017). Balance preliminar de las economías de América Latina y el Caribe. Santiago de Chile: Cepal. Comité de Derechos del Niño (CDN) (2010). Recomendaciones al Estado de Guatemala en cumplimiento a la Convención de Derechos del Niño. Ginebra: Naciones Unidas. Comité de Derechos del Niño. (2018). Concluding observations on the combined fifth and sixth periodic reports of Guatemala. Ginebra: Naciones Unidas. Consejo Monetario Centroamericano (2017). Secretaría del Consejo Monetario Centroamericano. Obtenido de: Consejo Nacional de Educación (2010). Políticas educativas de Guatemala. Guatemala: Mineduc. Coordinadora Institucional de Promoción de los Derechos de la Infancia (2017). Observatorio de los Derechos de la Niñez -ODN-. Guatemala: Ciprodeni. Dirección General de Evaluación e Investigación Educativa (Digeduca) (2018). Digeduca [en línea, en formato PDF], disponible en: resultados/trifoliar_digeduca_graduandos_2017.pdf. Dirección General de Migración de Guatemala (2017). Registro de guatemaltecos deportados vía área o terrestre. Obtenido de: Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (Unicef) (2017). Mírame, soy indígena y también soy Guatemala. Guatemala: Unicef/Guatemala. Fondo de Naciones Unidas para la Infancia -UNICEF-. (2017). Crisis Hogar Seguro. Crisis de la niñez institucionalizada y del sistema de protección de la infancia en Guatemala. Guatemala: Unicef. Fondo Monetario Internacional (FMI) (2017). América Latina y el Caribe: En movimiento pero a baja velocidad. Washington: FMI. ICEFI UNICEF CONTAMOS! 75

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77 Ediciones anteriores Boletín No. 17 Espacios fiscales para mejorar el financiamiento de la inversión en la niñez y adolescencia guatemaltecas Estimaciones del Icefi y Unicef dan cuenta de que para la concreción de los derechos de la niñez y la adolescencia, el Estado de Guatemala ha debido asignar inversiones públicas de aproximadamente el 5.7 por ciento del PIB en En 2017, esta cifra debería ser del 7.0 por ciento, y del 8.3 por ciento en Estos montos se deberían destinar a ejes como la educación, la salud y la asistencia social, entre otros, con la finalidad de implementar políticas públicas que garanticen un piso mínimo de protección social, en un marco de promueva el acceso universal y la realización de los derechos, así como el respeto hacia el enfoque territorial, de género y de ciclo de vida. No obstante, dadas las precarias condiciones de las finanzas públicas del país, el reto consiste en contar con el suficiente financiamiento para la implementación de las propuestas elaboradas, las que deben responder, a la vez, a una gestión apropiada que garantice su impacto. Boletín No. 16 Atlas municipal en salud. Análisis del acceso territorial a la atención primaria en salud y el gasto municipal en salud, agua y saneamiento Avanzar hacia la deslocalización del poder central requiere avanzar en la generación de mejores herramientas y gestión de información para lograr mejores negociaciones en la búsqueda de la asignación de recursos financieros para el desarrollo descentralizado. Utilizando análisis espaciales para identificar la distribución territorial del acceso a la salud en 334 municipios de Guatemala e identificando para estos las inversiones municipales en salud, el presente informe busca avanzar en el fortalecimiento de las capacidades de los poderes locales sobre la asignación de recursos financieros para la salud, para que fundamentadas en información analítica sobre la situación y necesidades puntuales del acceso e inversión en salud por municipio, los poderes locales puedan alcanzar mejores y mayores cuotas de inversión en salud según los principios de equidad. Boletín No. 15 Análisis del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado de Guatemala 2014 enfocado en niñez y adolescencia En noviembre de 2013, el Congreso de la República de Guatemala decidió no aprobar el proyecto de presupuesto de ingresos y gastos presentado por el Ejecutivo para el año De esa cuenta, el presupuesto aprobado para 2013 permaneció vigente. Paralelamente al deterioro severo de los ingresos tributarios, la pérdida de control en las aduanas y un potencial agujero fiscal en los gastos totales del presupuesto aprobado, Guatemala enfrentaba un escenario donde las mínimas consecuencias llevarían a la caída del gasto social público al 7.9% del PIB, así como al retroceso de la inversión directa en niñez y adolescencia al 3.1% del PIB (USD 0.66 per cápita diarios). Esto ubica a Guatemala en los últimos escalafones de inversiones comparables en Centroamérica. Icefi y Unicef plantean como respuesta una guía de inversiones que blindan algunos programas de nutrición, de morbi-mortandad materna y neonatal y de calidad educativa. Boletín No. 14 Adolescencia: un presente y un futuro en claroscuro Análisis de los Presupuestos Generales de Ingresos y Egresos del Estado de Guatemala, Desde 2007, Guatemala ha invertido, en promedio, Q 1,177.8 (USD 228) anuales por adolescente. Lo anterior representa en total unos Q 6,133 millones, lo que equivale a un escaso 1.8% del PIB. En sí, tan solo 9 centavos de cada quetzal del presupuesto ejecutado por el Estado se dirige a este grupo etario. Estas inversiones se encuentran orientadas a la protección de los derechos fundamentales de los adolescentes; sin embargo, las prioridades de ejecución presupuestaria mayoritariamente se concentran en la educación primaria en sobreedad que incluye a adolescentes. Por ello, garantizar los derechos de los adolescentes requerirá una transformación profunda de reformas fiscales e inversiones sociales más incisivas que garanticen el impacto y la eficiencia, así como mecanismos de transparencia y gestión para lograr un gasto adecuado.

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